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Journée OZP 2009. "Education prioritaire. Qui a la priorité : le territoire ou l’individu ?", par Jean-Claude Emin, ancien sous-directeur à la DEPP (MEN)

25 mai 2009

Journée nationale OZP : 16 mai 2009

Intervention

Education prioritaire. Qui a la priorité :
le territoire ou l’individu ?

par Jean-Claude Emin
ancien sous-directeur à la DEPP (MEN )

Note de l’OZP : Cette analyse d’un très bon connaisseur de l’éducation prioritaire compte 9 pages et comprend des tableaux, de nombreuses citations en italiques, notes, retraits... qui en rendraient la lecture intégrale difficile à l’écran en version html (la version courante sur ce site OZP).

C’est pourquoi nous invitons nos lecteurs à lire cette intervention ainsi que le débat qui a suivi dans la version Word en PDF à la mise en page beaucoup plus élaborée (voir en bas de cette page).

Nous ne reproduisons ci-dessous en html que l’introduction de cette intervention ainsi que le texte du débat.

 

***

Je voudrais d’entrée de jeu prendre quelques précautions :

– Mon propos portera avant tout sur la politique éducative - et plus particulièrement sur la politique éducative nationale, celle affichée et impulsée par les responsables politiques de l’éducation - et non pas sur les politiques générales en direction des quartiers populaires, des quartiers dégradés ou des banlieues.

– En effet, ce volet de la politique éducative que constitue la politique d’éducation prioritaire a connu, me semble-t-il, des évolutions importantes depuis sa création par Alain Savary en 1981.

– Pour essayer de faire ressortir ces évolutions, je vais sans doute, par moment, forcer le trait, ne serait-ce que pour inciter à la discussion.

– Enfin, il est possible que ce que vais en dire vous paraisse éloigné de la réalité du terrain - ou, pour le dire plus justement, des réalités des terrains - que vous connaissez mieux que moi. Ceci pour deux raisons :
la première est que mon expérience en la matière vient d’un bureau de l’administration centrale et non pas du terrain ;
la seconde, plus intéressante sur le fond, est que la mise en œuvre de la politique d’éducation prioritaire est diverse, particulièrement décentralisée, très souvent militante ; elle peut, de ce fait, être plus ou moins - voire très - éloignée des orientations politiques nationales. C’est d’ailleurs plutôt une bonne chose puisque cela a permis une continuité de l’action, même lorsque les responsables politiques de l’Éducation nationale ont laissé de côté la politique d’éducation prioritaire, ce qui est arrivé à plusieurs reprises depuis 1981.

Ceci dit, il faut évidemment interpeller les orientations politiques nationales et, en l’occurrence, se demander à qui on s’intéresse lorsqu’on parle d’éducation prioritaire.

J’aborderai donc la question en reprenant la définition d’une politique d’éducation prioritaire retenue par l’équipe de chercheurs qui a travaillé sur les politiques d’éducation prioritaire en Europe dans le cadre d’un projet de recherche baptisé EuroPEP, soutenu par le programme européen Socrates et coordonné par le centre Alain Savary :

Une politique d’éducation prioritaire est « une politique qui vise à agir sur un désavantage scolaire à travers des dispositifs ou des programmes d’action ciblés qui proposent de donner quelque chose de plus ou de mieux ou de différent ».

Pour ce faire, quelle cible va-t-on retenir ? ». On peut en imaginer plusieurs :
– des territoires au sens socio-géographique du terme, avec les populations scolaires qui y vivent, les établissements scolaires qui accueillent ces populations, mais aussi l’ensemble des acteurs et des ressources mobilisables sur ces territoires ou à leur profit ;
– ou bien uniquement des établissements scolaires et les populations scolaires qu’ils accueillent (ou acceptent d’accueillir) ;
– ou bien des individus ou des publics scolaires particuliers.

Selon la réponse retenue, on n’aura évidemment pas la même politique. L’ouvrage auquel je viens d’emprunter cette définition montre bien la diversité des réponses apportées à cette question dans huit pays européens, ainsi que les évolutions de ces réponses au fil du temps.

Voir la suite de l’intervention dans le PDF joint en bas de page, qui comprend aussi le compte rendu du débat que voici en version html.

 

***

DEBAT

Introduction de l’animateur (Marc Douaire)
Merci à Jean-Claude Emin d’avoir d’abord resitué nos débats à partir des textes officiels, d’avoir pointé un certain nombre d’enjeux politiques importants pour l’éducation prioritaire, mais aussi au-delà, pour le service public d’éducation, et en particulier la question de l’ambition.

A-t-on effectivement toujours l’ambition de réduire les écarts entre les acquis des élèves, de considérer ceux-ci non pas seulement en tant qu’individus « élèves » mais aussi en tant que jeunes situés dans une famille, dans un quartier, dans un environnement, et de créer ainsi une dynamique permettant de prendre en charge, avec l’élève et sa famille bien sûr comme acteurs, la question des apprentissages ? C’est une question qui ne se résout pas uniquement par l’exfiltrations des meilleurs, qui, eux aussi, ont droit à une promotion.

Il y a un terme dans cette intervention qui n’est pratiquement plus utilisé aujourd’hui, c’est le terme de projet. Ce qui caractérisait quand même l’ambition de l’éducation prioritaire tant en 1980 qu’en 1990 c’était cette dimension du projet, notamment du projet de zone qui n’était pas du tout l’abandon de la dimension éducative ou l’abandon même des responsabilités pédagogiques. Le projet s’articulait avec quelque chose de plus large que le territoire de l’établissement.
La question est toujours vivante et il conviendrait de revenir aussi sur ce point.

Il y a toujours débat lorsque l’OZP souligne auprès de ses interlocuteurs notre attachement à cette dimension de projet, de territoire. On nous dit alors qu’il faut prendre l’élève tel qu’en lui-même il se développe et que l’individualisation est l’élément important. C’est très important certes, mais pas si nouveau car on oublie la loi d’orientation de 1989 qui, dans ses premiers articles, évoque la personnalisation : elle est notamment abordée dans le 1er degré avec la scolarisation des enfants dès 2 ans en ZEP et la mise en place de la politique des cycles. Il y a là articulation entre la personnalisation et la différenciation.

 

Un participant : Dans le livre vert qui accompagne le projet de révision de la carte des ZUS en cours, une phrase évoque la possibilité que cette révision entraîne une révision de la carte des ZEP. L’OZP n’a jamais été vraiment opposé, bien au contraire, à une révision de la géographie de l’éducation prioritaire puisqu’il a toujours regretté l’extension « inconsidérée » (c’est le terme souvent employé dans l’association) de ce dispositif.
Ma question est celle-ci : Quels seraient les critères qui selon vous devraient guider une révision de la carte de l’éducation prioritaire et la décision de maintenir, faire sortir ou éventuellement entrer une zone du dispositif ?

J.-C. Emin : Je donnerai plusieurs éléments de réponse.

D’abord, la question de la coïncidence des cartes qui est posée depuis très longtemps. Lionel Jospin l’avait évoquée, si mes souvenirs sont justes, en décidant que tout quartier DSQ serait ZEP, ce qui a été le cas à quelques exceptions près à ce moment-là.
La question se repose chaque année au moment de la publication du rapport de l’Observatoire national des ZUS. Dans son volet éducatif, le rapport s’intéresse aux établissements scolaires qui, physiquement, sont implantés dans les ZUS alors qu’on n’a pas toujours la garantie que tous les élèves des ZUS y soient effectivement scolarisés. En fait, il y a des tas d’exceptions.
Ce qui veut dire que le problème ne relève pas uniquement de la coïncidence de cartes de territoires mais aussi d’une réflexion sur les flux, sur la continuité scolaire, problème évoqué il y a déjà longtemps dans le rapport de Catherine Moisan et de Jacky Simon.

Deuxième élément sur les critères. La DEPP a travaillé sur les critères au moment où Gilles de Robien a demandé un resserrement de la carte qui a abouti à la création des Réseaux Ambition Réussite. Le cabinet du ministre avait tendance à demander des critères scolaires, du genre « quels sont les résultats au brevet ?... » Nous avons de notre côté fait toute une série de simulations qui nous ont fait apparaître certaines difficultés dont je tire les constats et réflexions suivants.

1 - On a trop souvent des données sur les PCS qui sont extrêmement globales. Par exemple, la catégorie dite « défavorisée » est très générale alors que la catégorie « favorisée » est, elle, bien ciblée et représente environ 15% des élèves à l’entrée en 6ème (cadres supérieurs, enseignants toutes catégories confondues, chercheurs...). Cette catégorie « favorisée » est bien identifiée, elle a du sens. Du côté de la catégories « défavorisés », on arrive à 44%, c’est-à-dire que presque la moitié de la population est considérée comme ayant des difficultés.
Mais, dans cette catégorie, il conviendrait de distinguer les ouvriers installés (qui eux-mêmes rencontrent maintenant des problèmes), les personnes qui sont au chômage, les précaires... Dans un certain nombre de cas, il faut compléter les travaux de nature statistique - qui sont évidemment contraints par les données disponibles dans les fichiers - par des travaux de nature plus localisée.

2 - Deuxième remarque extrêmement importante à propos de laquelle on a eu du mal à convaincre le ministère : pour avoir des résultats signifiants pour sélectionner les RAR, et notamment dans les académies de Créteil et de Versailles, on a dû prendre en compte le critère « étrangers », sinon on n’avait très peu d’établissements dans ces académies, notamment les grands établissements « historiques » des ZEP, qui alors sortaient de la liste.
Ce qui veut dire qu’on a été amenés à considérer une multiplicité de critères sociaux, même s’il faut bien aussi prendre en compte des critères pédagogiques. Il faut des critères liés à la population et des critères affinés selon les terrains.
Le cabinet avait accepté cette idée, ce qui n’était pas dans les us et coutumes d’une « maison » qui continue quand même à fonctionner d’une façon extrêmement centralisée. Le cabinet avait accepté que la carte des RAR soit issue du travail statistique que je viens d’évoquer : environ 200 réseaux sur 252 étaient ainsi issus d’un travail statistique et constituaient un « noyau dur ». Mais les recteurs avaient la possibilité de rajouter chacun 1 ou 2 ou 3 établissements, choisis en fonction de critères discutés localement.
Je trouve qu’une démarche de ce type, qui associe un cadrage politique national et une prise en compte de la souplesse locale, est intéressant et même indispensable.

 

Un participant : Je partage l’argumentation tout à fait essentielle de cet exposé mais, comme il a été dit, l’analyse historique des textes de l’EN a, à la fois, un grand intérêt et des limites. Il y a au moins trois points sur lesquels il faudrait réfléchir et discuter :

1. Il y a des phénomènes d’inertie, c’est-à-dire que l’on peut très bien avoir sur le terrain un certain nombre de dispositifs qui continuent à perdurer quelles que soient les orientations politiques contraires.
2. Une grande partie des orientations de la lettre de mission au ministre, voire les circulaires les plus récentes, sont largement des coups politiques et médiatiques correspondant à une très faible réalité sur le terrain. Si on prend au pied de la lettre un certain nombre d’orientations comme les internats d’excellence et d’autres dispositifs récents, on se trompe complètement sur leur portée, sur leur réalité car l’écart est souvent important, parfois énorme, entre le discours et la réalité.
3. Les difficultés de penser l’articulation de ces dispositifs Education nationale avec les dispositifs de la politique de la Ville, en particulier celui de la réussite éducative, qui est probablement le plus important en terme de nombre de personnels impliqués et de financement. Ce serait intéressant de voir comment on peut consolider ou pas les dispositifs de l’EN, et comment ils s’articulent avec les autres.

J.-C. Emin : L’inertie, paradoxalement, me paraît avoir joué ici un rôle extrêmement positif. Cette politique des ZEP a résisté, même lorsqu’on ne s’en occupait plus au niveau national. Quand on regarde les périodes qui se situent entre les relances, on voit qu’il y a des endroits qui ont maintenu la politique des ZEP, souvent par militance ou parfois parce qu’un recteur ou un inspecteur d’académie y croyait et continuait à l’impulser. Il y a aussi des endroits où la politique des ZEP s’est arrêtée et où elle n’a repris qu’après que le ministre du moment en a reparlé.

Je suis par ailleurs absolument d’accord pour dire que nombre de choses qui sont avancées sont des coups médiatiques. En fait, l’impression vue du dehors c’est qu’on n’a plus de politique d’éducation prioritaire ni de politique des zones prioritaires, on a une accumulation de coups dont certains ne donnent pas grand-chose sur le terrain.
Par exemple, les internats d’excellence doivent concerner 700 élèves ! Dans une certaine mesure, je me demande si le plan Espoir Banlieue n’est pas du même genre, une liste de mesures médiatiques, plus médiatiques que financières d’ailleurs. C’est bien là qu’est le problème : on a une politique de coups qui n’est plus une politique d’ensemble, qui ne s’insère plus dans une politique d’éducation et finalement on vend des annonces et on fait croire aux gens un certain nombre de choses.

Regardons, autre exemple, la question de la carte scolaire. Le constat que l’on peut faire aujourd’hui après que la carte scolaire a été déclarée « superflue » est que la réglementation en la matière est restée la même qu’auparavant. On est toujours dans un régime de dérogations, mais on a donné d’autres critères aux IA. Ce changement ne touche de façon prononcée que certains établissements. Malgré cela, c’est une mesure populaire et quantité de gens qui n’en profitent pas trouvent que c’est génial et soutiennent cette politique. C’est bien là que l’on voit que la politique des coups n’est pas une politique mais qu’elle est très significative d’une orientation politique.

Sur la politique territoriale, j’en reviens à ce que je disais tout à l’heure à propos de l’inertie A l’heure actuelle, les articulations sont laissées au terrain mais il n’y a plus grand monde qui s’en occupe au niveau national. On a des terrains qui agissent, beaucoup par militance, avec un peu d’inertie qui peut aider dans un certain nombre de cas mais on n’a plus véritablement d’impulsion.

 

Un participant : N’a-t-on pas plutôt aujourd’hui une vraie politique territoriale, comme on n’en a jamais eue, une politique qui ne s’avoue pas et qui n’est pas celle que l’on souhaite ? Je me pose la question aussi en considérant aussi bien la mesure d’assouplissement de la carte scolaire que celle autorisant l’admission des meilleurs élèves dans d’autres établissements.
Les choses se font progressivement en raison des contraintes inhérentes au système éducatif et pour ne pas créer de bouleversements dans des établissements qui ont évidemment des possibilités réduites d’accueil, mais ce mouvement d’assouplissement de la carte scolaire risque d’entraîner un accroissement des difficultés de certains établissements et de certaines zones. N’est-on pas dans un mouvement de « ghettoïsation » (même si le terme me paraît un peu fort), une évolution d’autant plus redoutable qu’on n’en perçoit pas encore les conséquences de façon nette et que cette mesure est populaire. De même, l’idée de donner aux élèves de bon niveau la possibilité d’aller ailleurs passe bien aussi dans l’opinion : on se dit que les bons élèves peuvent parfois avoir des difficultés à travailler dans les RAR ou les RRS...
Je crains une évolution qui va faire pencher certains quartiers vers des situations beaucoup plus difficiles et, en ce sens, on peut parler d’une véritable territorialisation, non avouée.

J.-C. Emin : Je suis assez d’accord. J’irai même plus loin. On a sans doute une politique territoriale qui va accroître la polarisation sociale sur le territoire mais qu’on vend dans une certaine mesure en laissant penser que les devenirs individuels peuvent être profitables. Mais ce n’est pas parce qu’on aura quelques Rachida Dati de plus qu’on va résoudre le problème !

 

Une représentante d’association : Les croisements des politiques de la Ville et des politiques éducatives sont destructeurs de ces dernières. Aujourd’hui, une grande partie de la politique de l’Education nationale exclut les partenaires locaux.
Les annonces médiatiques sont très appréciées du grand public. Toutes les familles pensent que leurs enfants vont bénéficient de ces mesures. L’effet Obama joue aussi dans les quartiers. Le rapport Sabeg va dans le même sens : il laisse espérer aux parents dans ces quartiers défavorisés que leurs enfants font faire partie de l’élite autrement qu’en devenant sportifs ou dealers alors que les enfants qui vont effectivement réussir ne représentent qu’un très faible pourcentage des public concernés.

Un participant : Je rappelle que l’individualisation portée à l’extrême a déjà existé dans l’Education nationale, de 1965 à 1982, avec la création de la catégorie des « handicapés sociaux » et d’enseignants spécialisés pour ces publics. Depuis 2002, les différents ministres pensent que ce sont les familles qui portent l’échec scolaire.
La création des ZEP avait permis de renvoyer cette difficulté à l’environnement social sans rendre responsables ni les élèves ni les parents ni les enseignants. La politique actuelle a tendance à nous ramener à la catégorie des handicapés sociaux. Cette tentation, n’est pas acceptable.

Un participant : Je pense que les politiques de la ville ne sont pas aussi tranchées politiquement qu’on veut bien le dire. En effet, à gauche comme à droite, on reconnaît la notion de mérite et on met en avant la volonté d’assurer aux jeunes des études de qualité, même si les partis et forces de gauche dénoncent beaucoup plus le manque de moyens.

J.-C. Emin : Deux remarques par rapport à ce qui vient d’être dit.

Au niveau européen, Jean-Yves Rochex montre bien que l’évolution qu’on connaît est vécue aussi dans les autres pays européens et qu’elle est promue par la Commission européenne de façon extrêmement forte. Je suis très frappé par le fait que les pays de l’OCDE, quand ils parlent de leurs politiques prioritaires, mettent en avant de la même manière tous les « handicapés », ceux qui chez nous relèvent de l’éducation spécialisée, les handicapés physiques et les handicapés mentaux, mais aussi les « handicapés » sociaux.
On a toujours eu du mal à faire comprendre à un certain nombre de partenaires étrangers que, lorsqu’on parle chez nous de zones prioritaires, ou d’éducation prioritaire, on ne parle pas d’éducation spécialisée, mais d’une politique à visée territoriale et sociale et non seulement individuelle..

Deuxième élément de réponse. L’évolution que nous constatons est une tendance assez générale sur le plan politique, qui va au-delà de la France et qui pose les questions évoquées ensuite. Je pense au livre « La diversité contre l’égalité", de Walter Benn Michaels (Raisons d’agir, février 2009) qui, à partir de l’exemple des Etats-Unis, déclare en substance : « ce n’est pas parce qu’on aura le même pourcentage de Noirs dans telle ou telle catégorie sociale qu’on aura véritablement changé la société ».

Mon dernier point sera un souhait : ce qui serait intéressant ce serait de confronter les orientations nationales actuelles avec ce qui se passe sur le terrain et de voir ce que peuvent donner ces orientations, dont une bonne partie est effectivement très médiatique.

Compte rendu rédigé par Jean Rioult

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