Rapport Igesr : Articulation des compétences des collectivités territoriales et de l’État dans les politiques nationales et territoriales de l’enfance, de l’éducation et de la jeunesse

Articulation des compétences des collectivités territoriales et de l’État dans les politiques nationales et territoriales de l’enfance, de l’éducation et de la jeunesse
IGÉSR Rapport

Le rapport thématique 2021 de l’IGÉSR examine l’évolution des modalités de coopération et de complémentarité qui se sont mises en place depuis les années 1980 entre l’État et les collectivités territoriales dans le domaine de l’éducation. Cette articulation, qui n’a pas encore trouvé son équilibre institutionnel et son degré de maturité opérationnelle, est une problématique délicate et complexe, à la fois par les différents volets qu’elle recouvre et par les divergences d’approches dont elle fait l’objet.

Rendue obligatoire par les textes qui ont confié aux collectivités territoriales des responsabilités de gestion des fonctions supports des services et établissements de l’éducation nationale, telles que celles du bâti scolaire, du fonctionnement matériel des établissements, des transports d’élèves ou d’une part du numérique éducatif, cette articulation est devenu désormais une réalité, même si elle est perfectible. Elle se traduit par la mise en place progressive d’outils et de moyens en faveur d’un système éducatif modernisé. L’évolution des budgets consacrés par l’État et par les collectivités à l’éducation illustre cette réalité. Mais au-delà de l’action des acteurs, parfois timides dans leur volonté d’une articulation efficace, un certain nombre de procédures administratives rendent cette construction complexe et peu lisible.

Force est de constater que leur implication croissante dans le domaine éducatif incite les collectivités à exprimer une volonté forte de dépasser le rôle de "prestataires" issu des premières lois de décentralisation, pour participer à la définition de projets éducatifs et à leur conception. Cette demande de co-construction se heurte toutefois à la complexité des instances consultatives ou décisionnelles existantes, qui semblent freiner l’ambition d’une articulation réelle et sérieuse, ou à des postures de prudence qui contraignent un rôle plus prégnant des collectivités.

Les auteurs
Martine Gustin-Fall, Jean-Marie Panazol (pilotes)
Annie Dyckmans, Nadette Fauvin, Éric Fardet, Laurent Crusson

Extrait de education.gouv.fr de novembre 2022

SOMMAIRE (des passages en gras soulignés par l’OZP)
Synthèse ....................................................................... 1
Liste des préconisations.............................................................................. 3
Introduction................................................................................................................. 4
PARTIE 1 : L’émergence des collectivités territoriales comme acteurs du service public de l’éducation à partir des années 1980....................................................................... 5
1. Une politique éducative historiquement d’essence étatique.................................... 5
1.1. Les différents actes des lois de décentralisation ont permis l’émergence de politiques
éducatives définies et mises en œuvre par des collectivités territoriales.............................................. 7
1.1.1. Une première vague de décentralisation (1982-1985)................................................................ 7
1.1.2. La deuxième vague de décentralisation (2003-2004) .......................................................................... 9
1.1.3. Des lois récentes modifient les relations entre État et collectivités territoriales dans le champ éducatif........................................................................... 10
1.2. Des instances de concertation qui peinent à jouer pleinement leur rôle......................... 12
1.2.1. Les organes consultatifs en droit français........................................................... 12
1.2.2. Les principales structures consultatives nationales de l’éducation nationale.................................... 13
1.2.3. Les principales structures territoriales ........................................................ 15
1.2.4. Les structures uniquement consultatives................................................................................ 15
1.2.5. Les structures consultatives et décisionnelles........................................................ 16
1.3. L’action éducative des collectivités territoriales se développe et estompe les frontières entre
les différents porteurs de compétences...................................................................... 19
1.4. L’autonomie des établissements, accélérateur de l’articulation des politiques éducatives ... 20
1.5. Une déconcentration sous contrainte pour une plus grande efficacité de l’action publique . 21
2. Les relations État / collectivités territoriales vues sous l’angle budgétaire............................ 24
2.1. La dépense intérieure d’éducation (DIE) par grandes masses................................................. 24
2.1.1. Évolution de la dépense intérieure d’éducation en volume et en % du PIB........................................ 24
2.1.2. Les dépenses par niveau et par élève/étudiant.................................................................................. 24
2.1.3. La place des collectivités territoriales dans le financement............................................................... 25
2.2. Une compétence clé des collectivités : les transports scolaires.............................................. 26
Partie 2 : impact sur les compétences des collectivités dans la sphère éducative : exemples du bâti scolaire, du numérique et des personnels ................................................................. 28
1. Le bâti scolaire, un enjeu essentiel pour la qualité de la formation ...................................... 28
1.1. Un sujet historiquement essentiel pour l’État ........................................................ 28
1.2. Ségrégation des établissements scolaires et enjeux d’aménagement du territoire........ 32
1.3. Bâti scolaire et enjeu de santé publique.................................................................................. 34
1.4. De la décentralisation au partenariat : administrer en milieu scolaire.................................... 35
1.5. Enjeux sociétaux, pour une nouvelle architecture scolaire ..................................................... 37
2. Le numérique : une illustration de l’enchevêtrement des compétences État/collectivités
territoriales ? ........................................................................................................ 39
2.1. Des disparités selon le niveau d’enseignement et des inégalités territoriales fortes ............. 40
2.2. La création du service public du numérique éducatif, illustration d’une politique publique coconstruite ....................................................................................................... 40
2.3. La DNE, un chaînon essentiel à l’articulation des politiques.................................................... 42
2.4. Une coordination des acteurs cependant perfectible.............................................................. 43
3. La gestion des personnels et la problématique du transfert des adjoints gestionnaires : un point
sensible de l’articulation entre la sphère éducative de l’éducation nationale et les collectivités encore en suspens.................................................................... 43
3.1. La position générale des chefs d’établissements sur les rapports État-collectivités............... 44
Partie 3 : L’orientation et l’information.......................................................................... 46
Introduction.................................................................................. 46
1. Une histoire complexe........................................................................................................ 46
1.1. Le rapport thématique annuel de l’IGÉSR 2020-2021.............................................................. 46
1.2. Une brève rétrospective de l’évolution des services d’information et d’orientation.............. 48
1.3. Des tentatives de transfert des personnels d’orientation aux régions qui ont marqué
durablement les esprits......................................................................................................................... 49
1.4. Focus sur la répartition du financement de la dépense scolaire en matière d’orientation..... 51
1.5. Trop de réformes tuent la réforme........................................................................ 51
2. Trois lois relatives à l’orientation et la formation entre 2009 et 2018................................... 52
2.2. Une double réforme territoriale qui oblige à repenser l’architecture d’un système d’orientation
et d’information non encore stabilisé......................................................................... 55
2.2.1. Deux lois, de portée générale, ont modifié l’organisation administrative en France......................... 55
2.2.2. L’émergence d’une triangulation qui ne facilite pas l’articulation des politiques.............................. 56
2.2.3. De nouvelles politiques et réformes au sein du système éducatif qui placent l’information et l’orientation au cœur des enjeux dans une logique de parcours..................... 57
3. De l’esprit des réformes à leur mise en œuvre effective dans les territoires......................... 59
3.1. De la loi au cadre national de référence (CNR)........................................................................ 59
3.2. Du CNR aux conventions État - région signées localement...................................................... 61
3.2.1. Un affichage inégal quant à la prise en compte des situations locales.............................................. 61
3.2.2. Les signataires...................................................................................... 61
3.2.3. La modalité de coordination et de suivi des actions .......................................................................... 61
3.2.4. Par-delà le partage d’objectifs communs, la volonté de se retrouver et de coopérer autour d’objets de
travail en commun ............................................................................................................................................. 63
3.2.5. Des conventions-cadres État-région qui prennent trop peu en compte l’échelon de l’EPLE .............. 64
4. Une multiplicité d’acteurs impliqués selon des champs de compétences et des modalités
d’action très diverses ................................................................................................................. 66
4.1. Des acteurs parfois engagés à la limite du partage des compétences .................................... 66
4.2. Une confusion sur le terrain que l’éducation nationale essaie de surmonter par la pédagogie de l’orientation............................................................... 66
4.3. La mobilisation de l’éducation populaire à travers l’exemple du réseau information jeunesse. .................................................................... 68
4.3.1. Le Centre d’information et de documentation jeunesse (CIDJ) .......................................................... 68
4.3.2. L’Union nationale de l’information jeunesse (UNIJ)........................................................................... 68
5. Un impact sur les personnels encore mal évalué ................................................................. 69
5.1. De quelques effets induits au sein des services de l’État par la création des grandes régions70
5.2. La création des régions académiques........................... 70
5.3. Un transfert difficile des DRONISEP aux régions...................................................................... 70
6. De nécessaires changements de posture et de positionnement, mais aussi de formation
continue, pour certains personnels............................................................................................. 73
6.1. Du conseiller d’orientation psychologue de 1991 au psychologue de l’éducation nationale de 2017 ......................................................... 73
6.2. Du professeur principal de la circulaire du 21 janvier 1993 à celui de la circulaire du 10 octobre 2018 .................................................. 74
6.3. Un grand besoin de formation pour optimiser les actions croisées de l’État et des collectivités ...................................................................... 75
6.4. Une prise en compte des nouveaux besoins à poursuivre : le plan national de formation..... 76
7. Des usagers confrontés à des structures en vis-à-vis qui nuisent à l’accessibilité, la qualité et la
cohérence de l’information..................................................................... 77
7.1. L’exemple des sites Internet .................................................................................................... 77
7.2. L’exemple des structures d’accueil .......................................................................................... 78
7.3. L’absence d’une politique d’orientation robuste continue à desservir les élèves qui en ont le plus besoin.......................................................... 78
7.4. L’émergence de pratiques nouvelles nées de la concordance entre la crise sanitaire et la
nouvelle répartition des compétences ................................................................................................. 79
Partie 4 : Des politiques éducatives partagées................................. 80
1. Les dispositifs d’aménagement des rythmes de vie de l’enfant et d’organisation d’activités périet extrascolaire : des loisirs dirigés de 1937 aux PEDT de 2014..................................................... 80
1.1. De nouvelles compétences ont été prises en compte par les exécutifs locaux après 1981 :
réussite scolaire, rythme de vie de l’enfant et de l’élève, ouverture culturelle ................................... 81
1.2. Le socle des politiques éducatives partenariales dans le premier degré, le projet éducatif de territoire (PEDT) .......................................... 82
1.3. La structure des PEDT................................................. 82
1.4. Le rapport de la Cour des comptes de septembre 2018 : un focus sur l’exercice par les
communes de leurs compétences scolaires et périscolaires................................................................ 83
1.4.1. Le constat du rôle prééminent des collectivités locales dans le domaine périscolaire....................... 83
1.4.2. Des difficultés dans le déploiement du dispositif apparaissent en 2017............................................ 84
1.5. La question de la plus-value des activités périscolaires des projets éducatifs dans la réussite
éducative : un sujet sensible toujours en suspens................................................................................ 85
1.6. Les PEDT : un parcours de développement que le contexte institutionnel et budgétaire n’a pas rendu linéaire ...................................... 87
1.6.1. Un quart des communes concernées par un PEDT en 2021 ............................................................... 87
1.6.2. La « démarche PEDT » ralentie par un manque de budget................................................................ 87
1.7. Deux exemples de PEDT : Libourne en Gironde et le département de la Manche.................. 88
1.7.1. Libourne ....................................................................................... 88
1.7.2. Une démarche transversale, éducative et sociale, largement portée par les établissements de coopération intercommunale : le PESL de la Manche ................................. 89
1.8. Les cités éducatives, un outil partenarial global dans le champ des politiques de la ville ...... 95
1.8.1. Les cités éducatives, une mesure phare de la politique de la ville ................................ 95
1.8.2. Un mode d’action original.............................................................. 96
1.8.3. Au-delà du changement de paradigme, une révolution culturelle en devenir ................................... 97
1.9. Les territoires éducatifs ruraux : une expérimentation de politique éducative adaptée au
contexte rural......................................................... 98
1.10. Les établissements de service .................................................................................................. 99
2. La place du mouvement associatif dans les politiques éducatives : illustration et constats
généraux..............................................................................100
2.1. L’action de la fédération nationale des FRANCAS.................................................................. 100
2.2. Éléments relatifs au rôle et au poids économique des associations ..................................... 101
Partie 5 : Les politiques de jeunesse comme composante à part entière des politiques éducatives...
..............................................................................102
1. Le grand virage des années 1980 : alternance politique, crise économique et sociale, mesures prises par l’État, et premières affirmations de l’action des collectivités territoriales pour une nouvelle approche « d’insertion sociale » des politiques de jeunesse..................104
1.1. Les missions locales et leur corollaire, les permanences d’accueil, d’information et
d’orientation (PAIO) .............................................................................. 105
1.2. Le programme « jeunes volontaires ».................................................................................... 105
1.3. Les mesures de prévention de la délinquance : le CNPD, les CDPD, les CCPD et les opérations « anti-été chaud ».......................................... 105
2. Les politiques de jeunesse de territoires : un renouveau des contenus et de la méthode et une implication progressive des collectivités .......................107
2.1. Un levier financier qui a incité à l’innovation : le programme d’investissement d’avenir (PIA)................................................................................. 107
2.1.1. Une situation nouvelle qui semble mobiliser progressivement les collectivités territoriales sur une politique de jeunesse « intégrée »........................ 109
2.1.2. La spécificité de la stratégie SUERA dans trois régions.................................................................... 110
Partie 6 : La place des collectivités dans les politiques d’activités physiques et sportives aux côtés de l’État et du mouvement sportif : le choix d’une nouvelle gouvernance au moyen de l’agence nationale du sport....................................................111
1. La compétence des collectivités territoriales en matière de sport .......................................112
2. Une nouvelle gouvernance au moyen d’un groupement d’intérêt public en cours de
consolidation .............................................113
Conclusion ....................................................115
Annexes......................................................................................117

EXTRAIT

(page 3)
Liste des préconisations

Préconisation n° 1
Refondre les instances nationales, académiques et locales, en dissociant clairement celles qui relèvent de la concertation de celles qui relèvent du dialogue social, et confier aux instances territoriales une fonction de co-construction des projets éducatifs locaux.

Préconisation n° 2
En réponse aux besoins spécifiques de certains territoires et en appui aux collectivités territoriales dans leurs compétences respectives, lancer un programme de co-conception et de cofinancement d’espaces adaptés au développement d’une offre de services éducatifs élargie.
Ces maisons de services éducatifs permettront de prendre en compte les besoins identifiés d’un territoire, de la petite enfance aux besoins de formation permanente (accueil petite enfance, classe maternelle et élémentaire, restauration, hébergement, offre périscolaire et extrascolaire, maisons d’assistants maternels [MAM], accès au droit, formation d’adulte, antenne de campus connecté, information orientation, etc.).
Ces nouveaux espaces modulaires intégreront tous les outils notamment numériques permettant de soutenir des pratiques pédagogiques innovantes.

Préconisation n° 3
Engager une réflexion sur les modalités d’une gouvernance nationale relative à l’information et à l’orientation en associant l’ensemble des acteurs : régions de France, MENJ, MESR, ministère chargé du travail et de l’emploi, opérateurs notamment l’ONISEP et l’UNIJ. Il s’agira de venir en appui des instances territoriales déjà installées afin de promouvoir une meilleure articulation entre les politiques territoriales et nationales. Il s’agira également de favoriser les équités territoriales par un échange permanent d’informations et de pratiques inspirantes dans le cadre d’une réflexion commune sur les solutions à mettre en œuvre.

Préconisation n° 4
Mettre en place une véritable gouvernance interministérielle des dispositifs ainsi qu’un cadre conventionnel clair avec les collectivités territoriales et les partenaires privés afin de tenir compte de la multiplicité des services ministériels impliqués dans le pilotage des politiques en faveur de la jeunesse et du concours significatif des collectivités territoriales.

Préconisation n° 5
– envisager un travail de clarification des objectifs attendus de la continuité éducative, réunissant l’État et les collectivités territoriales ;
– pour qu’une articulation efficace entre l’État et les collectivités territoriales puisse s’installer dans la durée, il convient de définir, au niveau national, un nouveau type de concertation et des
instances de gouvernance dans lesquelles les acteurs impliqués selon leurs compétences
respectives seront représentés.
– systématiser la conduite à la fois d’études d’impact en amont de réformes ou de créations de
dispositifs nouveaux et en aval de procédures d’évaluation, associant tous les acteurs concernés .
 

Un rapport de l’Inspection invite à revoir les rapports État et collectivités locales

Faut-il revenir sur les instances qui régissent les rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales en matière d’éducation ? Un rapport des inspecteurs généraux Jean-Marie Panazol et Martine Gustin-Fall y invite. Alors que les collectivités territoriales couvrent un quart de la dépense intérieure d’éducation, qu’elles sont amenées à réagir dans l’urgence aux crises qui secouent l’Ecole, le rapport fait le bilan des dysfonctionnements des instances réunissant les deux acteurs. Il invite à créer des instances nouvelles pour confier aux collectivités territoriales la co construction des projets éducatifs locaux. Il relance aussi l’idée d’une « gouvernance nationale » sur l’orientation ou les politiques de la jeunesse.

Des collectivités réduites à l’état de prestataires

« L’examen de l’articulation qui s’est construite, notamment depuis les années 1980, entre l’État et les collectivités territoriales dans le domaine de l’éducation, permet de confirmer que cette problématique, qui n’a pas encore trouvé son équilibre institutionnel et son degré de maturité opérationnelle, est délicate et complexe à la fois de par les différents volets qu’elle couvre et les divergences d’approches dont elle fait l’objet », annonce d’emblée le rapport de Jean-Marie Panazol et Martine Gustin-Fall sur « l’articulation des compétences des collectivités territoriales et de l’État dans les politiques nationales et territoriales de l’enfance, de l’éducation et de la jeunesse ».

Le rapport s’attaque à l’enchevêtrement de compétences voulu par les différentes lois de décentralisation, notamment celle opérée sous F Hollande avec le nouveau découpage régional. « Cette articulation, rendue obligatoire par les textes qui ont confié des responsabilités de gestion des fonctions-supports des services et établissements de l’éducation nationale telles que le bâti scolaire, les transports d’élèves ou le numérique éducatif aux collectivités territoriales, est devenue désormais une réalité, même perfectible, et se traduit par la mise en place progressive, variable selon les situations, d’outils et de moyens en faveur d’un système éducatif modernisé », écrivent le srapporteurs. « L’évolution des budgets consacrés par l’État et les collectivités à l’éducation illustre cette réalité. Mais au-delà de l’action des acteurs, parfois timides dans leur volonté d’une articulation efficace, un certain nombre de procédures administratives rendent cette construction complexe et peu lisible ».

La formule marque le mécontentement des collectivités, réduites à un « rôle de prestataire » qui ne leur convient pas, alors qu’elles paient un quart de la dépense intérieur d’éducation. Cette part n’a cessé d’augmenter depuis les année s1980. Elle représente environ la moitié de la dépense effectuée par l’Etat. Ainsi les collectivités ont acquis, avec ce poids financier et les textes législatifs, une place incontournable. Les auteurs ne manquent pas de souligner que cela a augmenté les inégalités entre les régions. Ainsi la dépense par collégien peut varier de 214e à La Réunion à 1947€ dans le Morbihan. Un écart similaire existe entre les régions. Mais, si les collectivités sont devenues incontournables pour faire vivre le système scolaire, leur place est contestée dans les instances.

Changer les instances au détriment de la démocratie scolaire

Les auteurs consacrent une assez grand epartie du rapport au fonctionnement (ou plutôt au dysfonctionnement) des instances. A commencer par le conseil supérieur de l’éducation, où les collectivités siègent. Mais ses avis « ne sont quasiment jamais suivies d’effets », notent avec raison les rapporteurs. C’ets la même chose pour les CAEN et les CDEN, organes consultatifs. Pour les auteurs, comme le CSE, ces instances servent de tribune d’expression à « des postures syndicales » et ne sont pas un lieu d’élaboration de politiques.

Et de noter au passage que l’Etat a en douce réduit la place des collectivités locales. D’une part en supprimant le CTEN : il n’existe donc plus d’instance de dialogue entre les associations d’élus locaux et le ministère. D’autre part en « oubliant » de créer auprès des nouvelles régions académiques un conseil équivalent aux CAEN.

Il reste les instances locales : conseil d’école ou conseil d’administration des établissements où les élus locaux sont présents. « Les relations entre les membres de la communauté éducative et les élus communaux devraient en conséquence être de nature différente et nettement plus constructives, car centrées sur la co-construction de projets éducatifs propres au territoire concerné », notent les auteurs. « Selon les informations recueillies, il ne semble pas que ce soit réellement le cas. Plusieurs raisons sont régulièrement évoquées. Outre la méfiance persistante d’une partie des équipes éducatives à l’égard des élus locaux, sur fond de contestation de leur légitimité à intervenir dans le champ d’une éducation qui doit rester nationale à leurs yeux, est fréquemment citée l’absence physique des élus aux réunions du conseil et dans certains cas leur difficulté à répondre concrètement aux besoins exprimés, souvent pour des raisons budgétaires. »

Pour toute sces raisons, les rapporteurs souhaitent redessiner les instances de dialogue entre éducation nationale et collectivités locales. « Refondre les instances nationales, académiques et locales, en dissociant clairement celles qui relèvent de la concertation de celles qui relèvent du dialogue social, et confier aux instances territoriales une fonction de co-construction des projets éducatifs locaux ». Au lieu de redonner sa place à une démocratie scolaire, leur proposition revient à enfermer les instances de dialogue social dans l’impuissance pour dégager des instances territoriales plus efficaces. On a là une conception purement technocratique du fonctionnement du service public parfaitement conforme aux théories du nouveau management public.

L’alignement manqué de la loi NOTRe

Les auteurs reconnaissent que l’action éducative des collectivités locales se développe et efface les frontières. « Il est dès lors possible de constater que si l’initiative de la création de politiques scolaires relève prioritairement de l’État, les collectivités territoriales n’y participent que dans le cadre des instructions gouvernementales. En revanche, la responsabilité de la mise en oeuvre des politiques éducatives serait, selon les cas, davantage partagée et fréquemment le résultat d’une co-construction ». Se pose alors la question de l’articulation. « Articuler, c’est organiser entre eux plusieurs éléments conçus séparément afin d’obtenir un résultat. Si l’on transpose cette vision mécaniste, « articuler des politiques » revient à se poser la question de leur cohérence et donc de l’efficacité de cette articulation ». L enumérique semble en être un bon exemple. « Le numérique fournit un exemple pertinent non seulement du flou qui s’accentue dans la répartition des responsabilités, mais également de l’accélération de la co-construction des politiques. Dès avant la crise sanitaire de la Covid, qui a mis en lumière l’importance du numérique dans l’enseignement et dans le lien avec les familles et les élèves, les collectivités territoriales avaient développé des stratégies d’équipement fondées sur une analyse des besoins pédagogiques actuels mais aussi en devenir ».

Les auteurs voient dans la loi NOTre la volonté d’aligner l’organisation de l’éducation nationale sur celle des nouvelles régions , même si, le rapport le montre, au final cela n’a pu être totalement fait. Ils analysent en détail ma situation issue de cette loi et les transferts de personnel qui n’ont pu être faits , par exemple à l’onisep (Dronisep). Ils constatent « l’absence d’une politique d’orientation robuste ».

Des préconisations floues

Dans les préconisations, outre la réforme des instances, le rapport invite à lancer sur certains territoires des « maisons de services éducatifs » offrant des services éducatifs élargis. Ces maisons regrouperaient les besoins des territoires « de la petite enfance aux besoins de formation permanente (accueil petite enfance, classe maternelle et élémentaire, restauration, hébergement, offre scolaire et extrascolaire, maisons d’assistants maternels, accès au droit, formation d’adulte, information, orientation et outils numériques).

Il invite à engager une réflexion « sur les modalités d’une gouvernance nationale relative à l’information et à l’orientation en associant l’ensemble des acteurs : régions de France, MENJ, MESR, ministère chargé du travail et de l’emploi, opérateurs notamment l’ONISEP et l’UNIJ. Il s’agira de venir en appui des instances territoriales déjà installées afin de promouvoir une meilleure articulation entre les politiques territoriales et nationales ».

Les deux dernières préconisations son encore plus floues. « Mettre en place une véritable gouvernance interministérielle des dispositifs ainsi qu’un cadre conventionnel clair avec les collectivités territoriales et les partenaires privés afin de tenir compte de la multiplicité des services ministériels impliqués dans le pilotage des politiques en faveur de la jeunesse et du concours significatif des collectivités territoriales…Pour qu’une articulation efficace entre l’État et les collectivités territoriales puisse s’installer dans la durée, il convient de définir, au niveau national, un nouveau type de concertation et des instances de gouvernance dans lesquelles les acteurs impliqués selon leurs compétences respectives seront représentés ».

Et nous revoilà avec des imbroglios très français. Face à une décentralisation jamais réellement acceptée par un Etat qui récupère d’une main ce qu’il donne de l’autre, dans un pays qui veut que l’éducation reste nationale, les auteurs proposent des améliorations technocratiques au détriment de la concertation démocratique. La déconcentration bureaucratique n’est jamais remise en question dans le rapport comme si elle allait de soi. « L’articulation » entre Etat et collectivités territoriales va rester un vrai sujet.

François Jarraud

Extrait de cafepedagogique.net du 30.11.22

Pour les collectivités territoriales, l’articulation des compétences d’éducation avec l’Etat est “encore imparfaite, parfois instable et en attente des décisions de fond“ (IGESR)

En matière de partage des compétences relatives à l’information et à l’orientation, “trop de réformes tuent la réforme“ analyse l’Inspection générale de l’Education nationale (IGESR) dans un rapport datant de 2021 consacré à l’articulation des compétences en matière de politiques de l’enfance, de l’éducation et de la jeunesse entre les collectivités territoriales et l’État .

Les rapporteurs de la mission soulignent qu’entre 2009 et 2018 “de nombreuses réformes vont être introduites, parfois simultanément, et qui, bien que de nature différente, vont s’interpénétrer“ et que “cette temporalité politique et législative n’a pas laissé s’installer le temps des modalités et de l’appropriation d’une nécessaire articulation des compétences, tant au sein de l’État et des régions, qu’entre l’État et les régions“. Un effet qui concerne également les réformes concernant “le système éducatif du collège à l’enseignement supérieur, en passant par le lycée général et technologique et la voie professionnelle“. De plus, “au-delà de l’action des acteurs, parfois timides dans leur volonté d’une articulation efficace, un certain nombre de procédures administratives rendent cette construction complexe et peu lisible“.

Ainsi cette problématique de l’articulation entre l’État et les collectivités territoriales dans le domaine de l’éducation, décrite comme délicate et complexe à la fois, “n’a pas encore trouvé son équilibre institutionnel et son degré de maturité opérationnelle“. Si l’implication croissante des collectivités dans le domaine éducatif les “incite à exprimer une volonté forte de dépasser le rôle de ‘prestataires‘ issu des premières lois de décentralisation pour participer à la définition de projets éducatifs et à leur conception“, il semble pour les inspecteurs généraux que cette demande de co-construction “se heurte à la réalité décriée des instances consultatives ou décisionnelles existantes, qui semblent freiner l’ambition d’une articulation réelle et sérieuse, ou à des postures de prudence vis-à-vis d’un rôle plus prégnant des collectivités“.

C’est d’ailleurs principalement le mode de fonctionnement des instances de concertation “qui est fortement interrogé et leur capacité réelle à être un lieu de dialogue entre les représentants de l’État et ceux des collectivités territoriales. Contrairement aux intentions premières, elles ne sont que trop rarement un lieu de construction de l’action publique. C’est le constat convergent dressé aussi bien par les représentants de l’État que par les élus territoriaux rencontrés“, poursuivent les inspecteurs généraux.

Autre exemple, le conseil supérieur de l’éducation (CSE) qui comprend douze représentants des collectivités territoriales sur 100 membres, quand 28 sont réservés aux représentants des enseignants (1er et 2nd degrés), dont 14 à des représentants de la Fédération syndicale unitaire (FSU). Celui-ci, considèrent les rapporteurs, “sert très souvent de tribune aux organisations syndicales représentatives qui, lors de longues interventions liminaires sans toujours de véritable rapport avec l’ordre du jour, mais en lien avec des questions vives qui traversent la communauté éducative, en profitent pour donner publiquement leur point de vue aux autres parties prenantes représentées (...). À l’exception de quelques amendements, généralement portant sur des questions mineures, les textes ne sont que rarement modifiés à l’issue des débats. Ils sont systématiquement publiés même en cas d’avis négatif. Ce formalisme réglementaire et cet intérêt très limité pour la bonne marche du système sont régulièrement dénoncés par les représentants des associations des collectivités territoriales.“

Pourtant, les différentes vagues de décentralisation “ont eu comme objectif commun de rapprocher les centres de décision des attentes et besoins des usagers s’agissant des services d’appui au système éducatif tout en conservant le caractère national de l’éducation“, elles ont, “de fait, confié aux collectivités territoriales des responsabilités croissantes qui ont progressivement conduit ses dernières à considérer leurs missions porteuses d’un enjeu politique sans cesse plus important. Imposées par les lois sans véritable concertation préalable, elles sont progressivement passées du statut de fonctions secondaires, considérées comme de simples actes obligatoires de gestion, à celui de politiques territoriales pleines et entières, en lien avec les questions d’aménagement du territoire.“

Cependant, les collectivités territoriales considèrent que cette articulation souhaitée avec les services centraux et déconcentrés de l’État apparaît “encore imparfaite, parfois instable et en attente des décisions de fond qui permettraient d’appliquer réellement le principe de ‘libre administration‘ recherché et d’envisager sereinement un terrain de collaboration constructive plus propice à l’innovation, à l’efficacité et à l’adéquation des actes aux attentes des usagers et des territoires“.

Mais si les collectivités ont largement pris leur place dans le paysage et particulièrement en termes d’investissements, et si des expérimentations, des projets de transferts de compétences ou de moyens de l’État vers les collectivités, sont en œuvre ou sont expérimentés depuis quelques années (et progressent de façon inégale), “la réalité montre néanmoins qu’une articulation claire et apaisée reste à construire sur des fondements référencés et partagé“.

Extrait de touteduc.fr du 29.11.22

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