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La Cour des comptes déplore les incertitudes sur le coût de l’éducation prioritaire qui "peuvent aboutir à des paradoxes" dans la répartition des moyens. La réponse du ministère

4 mars 2015 Version imprimable de cet article Version imprimable

Le suivi individualisé des élèves : une ambition à concilier avec l’organisation du système éducatif
Cour des comptes, 4 mars 2015

Présentation :
La Cour des comptes rend public, le 4 mars 2015, un rapport sur le suivi individualisé des élèves. La loi du 23 avril 2005 a consacré l’objectif, réaffirmé par celle du 8 juillet 2013, de conduire 100 % des élèves d’une classe d’âge au niveau du socle commun de compétences et de connaissances à l’issue de la scolarité obligatoire.
Or les résultats obtenus par la France lors de la dernière enquête Pisa, ainsi que la proportion élevée de jeunes sortis sans diplôme de notre système éducatif, témoignent de l’incapacité du système éducatif actuel à atteindre les objectifs qui lui ont été fixés.
Dans son rapport de 2010 sur la réussite de tous les élèves, la Cour concluait notamment que l’enseignement scolaire n’avait « pas su réellement intégrer les missions de suivi et d’aide des élèves » et que les réformes successives engagées par le ministère avaient vite montré leurs limites, car elles « s’inscrivaient dans une organisation scolaire inchangée ».
En 2013, la Cour avait appelé à « gérer les enseignants autrement », pour enrayer la dégradation des performances du système scolaire. Malgré les évolutions intervenues depuis, le présent rapport, consacré aux dispositifs mis en place pour répondre à l’hétérogénéité des besoins des élèves, fait le constat analogue d’une organisation du système éducatif qui ne permet pas d’atteindre les objectifs qui lui sont fixés.

Extrait de ccomptes.fr du 04.03.15 :Le suivi individualisé

 

Lire le rapport (212 p.)

Le sommaire
Introduction…………………………………………………. 1
I - Les résultats et les coûts de l’enseignement scolaire…. 9
A - Les objectifs fixés à l’enseignement scolaire………… 9
B - Les indicateurs de résultats………………………….. 12
1 - La maîtrise des connaissances et des compétences de base………. 12
2 - Les taux de diplômés, de non diplômés, et de non qualifiés………. 23
3 - Les inégalités sociales dans la réussite …………… 28
4 - Les inégalités entre établissements……………….. 32
C - Les indicateurs de coûts…………………………. 36
1 - La dépense intérieure d’éducation……………………36
2 - Les comparaisons internationales…………………….. 39
D - Les évaluations du système éducatif et leur utilisation… 45
1 - Les inspections du ministère de l’éducation nationale….. 45
2 - La direction de l’évaluation, de la performance et de la
prospective……………………………………………… 46
3 - Une « évaluation des évaluations » supprimée en 2005…. 46

II - La gestion budgétaire de l’enseignement scolaire…… 49
A - Une déconnexion par rapport à l’objectif de gestion par la
performance……………………………………………….. 49
1 - La mission interministérielle de l’enseignement scolaire. 49
2 - Les procédures d’allocation des moyens…………. 52
3 - Des marges de manoeuvre limitées pour les établissements... 58
4 - Des incohérences dans l’allocation des moyens…… 63
B – Une connaissance insuffisante du coût des politiques éducatives 64
1 - La lutte contre l’échec scolaire………………………. 65
2 - L’éducation prioritaire……………………66
C - Le coût de l’éparpillement de l’offre de formation……. 68

III - L’affectation et le service des enseignants…………. 71
A - Les procédures d’affectation des enseignants…………………… 71
1 - L’affectation des enseignants dans les établissements……………. 71
2 - La répartition des classes entre les enseignants……………………. 73
B - La définition du service des enseignants dans le premier degré… 75
1 - Les imprécisions…………………………….. 75
2 - Les problèmes liés au travail à temps partiel………. 76
C - La définition du service des enseignants dans le second degré... 79
1 - Une définition du service inadaptée aux missions
des enseignants…………………………………………….. 79
2 - Les inconvénients pratiques de l’inadaptation de
la définition du service des enseignants…………………… 87
3 - La dualité entre personnel d’enseignement et personnel
d’éducation……………………………………. 94
4 - Les conséquences de la logique hebdomadaire du service des
enseignants…………………………………………………. 97

IV - L’élève dans l’organisation de l’enseignement
scolaire…105
A - La définition du temps scolaire………………….. 105
1 - Le rythme scolaire à l’école primaire………………. 105
2 - Les emplois du temps au collège et au lycée…………… 108
B - La gestion des parcours scolaires des élèves………. 116
1 - Les lacunes dans les études et statistiques nationales sur les
parcours scolaires…………………………………………… 116
2 - Un système scolaire discontinu……………………… 119
3 - Une composition des classes peu contrôlée……………125
4 - Une procédure d’orientation mal maîtrisée…………… 129
5 - Une offre de formation insuffisamment maîtrisée…………137
6 - Les risques liés à l’assouplissement de la carte scolaire…139
C - La prise en compte des élèves en difficulté……….. 144
1 - Les dispositifs de prise en charge de la difficulté scolaire 144
2 - Les sanctions de l’échec scolaire…………………. 160
Conclusion………………………………………… 165
Recommandations……………………………… 173
Annexes
1 - Liste des sigles utilisés dans le rapport ……….. 176
2 – Principales caractéristiques du système éducatif français…… 180
3 - Apports et limites des enquêtes PISA à l’évaluation de l’école.... 181
4 - Exemples étrangers d’organisation scolaire……... 185
5 - Liste des personnes rencontrées lors de l’enquête…. 192
Réponse du Ministre de l’Education nationale…………. 201

 

EXTRAIT page 66

2 - L’éducation prioritaire
La politique d’éducation prioritaire mise en oeuvre à partir des années 1980 vise à doter de moyens supplémentaires des établissements considérés comme rencontrant des difficultés particulières, notamment du fait de la situation défavorisée des familles des élèves.
Or, le coût réel de cette politique, qui s’applique à environ 18 %
des écoliers et à 21 % des collégiens, soit près de 1,7 million d’élèves, est encore mal connu, trente ans après sa mise en oeuvre. En effet, le niveau des moyens supplémentaires dont bénéficient les établissements classés en éducation prioritaire dépend des modalités de répartition, par l’administration centrale, puis par les échelons déconcentrés, des crédits attribués à l’ensemble des établissements. Le ministère répartit les crédits du budget de l’Etat entre les académies à partir de calculs intégrant divers critères, dont le principal est l’évolution démographique : toutefois, le lien entre le critère du pourcentage d’élèves relevant de l’éducation prioritaire et les dotations réelles accordées aux académies n’est ni explicite, ni constant.
Au niveau académique, les méthodes de répartition
des moyens entre les écoles et les établissements tiennent par ailleurs inégalement compte de leur rattachement à l’éducation prioritaire.
La faiblesse de la prise en compte de l’éducation prioritaire dans la répartition des crédits entre les académies peut aboutir à des paradoxes.
Ainsi, dans le second degré, l’avantage comparatif accordé aux
établissements relevant de l’éducation prioritaire peut être inégal : si, au sein de chaque académie, la dotation horaire moyenne par élève est globalement supérieure dans l’éducation prioritaire à celle qui est accordée hors éducation prioritaire, l’examen des dotations individualisées par établissement peut révéler des situations contraires.

Enfin, les académies, qui ne disposent que depuis peu et à titre
expérimental d’une comptabilité analytique, ne peuvent déterminer que très approximativement le coût de la politique d’éducation prioritaire.
Dans le cadre du débat national sur l’avenir de l’école qui avait été organisé avant l’adoption de la loi d’orientation et de programme du 23 avril 2005, la DEPP avait évalué les surcoûts de l’enseignement en éducation prioritaire pour les collèges publics à la rentrée 2002. Ce surcoût global - essentiellement constitué des moyens supplémentaires accordés en personnels enseignants et non enseignants - avait été estimé à 13 % pour un collège rural et à 17 % pour un collège urbain sur la base des heures effectuées (et non pas des salaires réels versés) : il ne s’agissait donc pas d’un chiffrage en euros, mais d’une estimation en moyens horaires.

Une autre estimation produite par le Haut conseil d’évaluation
de l’école (HCéé) en avril 2004 a évalué le surcoût en moyens de l’éducation prioritaire « entre 10% et 20% », tout en précisant qu’une partie de ce surcoût était compensée par le fait que les personnels affectés en éducation prioritaire étaient un peu plus jeunes (41,4 ans en moyenne contre 43,5 ans).
Enfin, plus récemment, la DGESCO a évalué à 922 M€ le surcoût de l’éducation prioritaire en tenant compte des taux d’encadrement plus importants, des dispositifs indemnitaires, et des crédits pédagogiques et sociaux : toutefois, la DGESCO s’est fondée pour le second degré en partie sur des coûts réels68 et en partie sur des coûts moyens69, et pour le premier degré uniquement sur des coûts moyens70.

Il est peu satisfaisant de constater que le coût de l’éducation
prioritaire soit à ce point incertain. Alors même que cette politique concerne près d’un élève sur cinq, disposer d’une évaluation des coûts réels du dispositif des « réseaux ambition réussite » permettrait d’éclairer les responsables de l’éducation nationale, tant sur le plan national que local, sur le poids budgétaire réel de ce dispositif essentiel de lutte contre
l’échec scolaire.

[...] p. 146 a) Une évolution vers une prise en charge individualisée
Le mode d’enseignement traditionnel, dispensé de façon uniforme par un enseignant délivrant un cours devant un groupe considéré comme scolairement homogène, n’est pas adapté à un système qui fixe des objectifs de réussite pour tous les élèves, quelle que soit l’hétérogénéité de leurs profils individuels. Le ministère de l’éducation nationale a donc
entrepris des réformes successives pour mieux prendre en compte ces différences.
Une première forme de réponse a consisté à traiter de façon
globale cette question : l’administration a ainsi identifié, sous le label de l’éducation prioritaire, des écoles et collèges regroupant une majorité d’élèves en difficulté, et leur a donné plus de moyens d’encadrement.
Cette approche présentait deux limites : d’une part, les élèves en difficulté ne sont pas tous concentrés dans ces établissements ; d’autre part, à supposer qu’ils soient suffisants, les moyens supplémentaires octroyés ne garantissent pas nécessairement une personnalisation de la prise en charge
de la difficulté scolaire.

 

La réponse du ministère (extraits)
[...] p. 204 A titre d’exemple, le besoin de financement des moyens d’enseignement destinés aux collèges est déterminé de manière à ce que l’on préserve les petits collèges implantés en zone rurale et que l’on finance notamment le surcoût de l’éducation prioritaire (prise en compte des difficultés sociales). Pour chaque académie, ce besoin est décomposé pour trois sous- populations principales :
• les élèves scolarisés dans les petits collèges ruraux (collèges
implantés en zone rurale selon l’INSEE de taille inférieure à 300
élèves) ;
• les élèves scolarisés dans un collège relevant de l’éducation
prioritaire ;

• les élèves scolarisés dans des collèges ne relevant ni de la
« ruralité », ni de « l’éducation prioritaire ».

Le poids respectif de ces trois sous-populations est très variable
d’une académie à l’autre. La dotation académique est déterminée en
appliquant aux effectifs prévisionnels de chacune de ces sous-populations un coût national par élève exprimé en heures d’enseignement par élève propre à chacune de ces sous-populations, ce qui permet de garantir l’équité de traitement.

Ainsi, les dotations académiques en moyens d’enseignement, mais également en crédits de hors titre 2 tiennent compte du volume des élèves scolarisés dans des établissements relevant de l’éducation prioritaire, dans des proportions significatives.

Au niveau académique, la discrimination des moyens entre
établissements est d’ores et déjà importante et, en dépit des efforts budgétaires demandés au ministère depuis plusieurs années, cette discrimination a été maintenue par les académies, voire accentuée au profit des établissements relevant de l’éducation prioritaire. Un bilan de l’éducation prioritaire est actuellement en cours et devrait permettre de mesurer les avancées en matière de parcours scolaire des élèves et les
facteurs les plus propices à la réussite des élèves : il s’agit de dégager les bonnes pratiques en matière d’utilisation du surcroît de moyens, de mobilisation de l’équipe éducative, d’accompagnement des élèves.

Au final, l’application de ces méthodes se traduit au collège par
des coûts par élève très différenciés, exprimés en heure d’enseignement par élève : alors que la moyenne nationale s’établit à 1,21, ce coût est de 1,34 en éducation prioritaire alors qu’il n’est que de 1,17 dans les collèges ne relevant ni de zones rurales, ni de l’éducation prioritaire.

Dans le premier degré, le nombre d’élèves par classe est de 21,7 dans les écoles des réseaux ambition réussite, de 22,1 dans les écoles des réseaux de réussite scolaire et de 23,9 dans les écoles ne relevant pas de l’éducation prioritaire.
Au-delà de ce bilan et conformément aux recommandations de la Cour, une réflexion a été lancée sur le périmètre de l’éducation prioritaire et son articulation avec la politique de la ville. Il est nécessaire que l’ensemble de ces travaux soit achevé pour statuer sur les mesures à prendre en matière d’accentuation de la différenciation des moyens et d’amélioration de l’accompagnement et de la gouvernance des
établissements concernés.

p. 206 [...] Par contre, l’enrichissement de l’information financière par des données de masse salariale est un objectif qui pourra être atteint grâce à la rénovation des systèmes d’information RH.
Dans l’exemple des établissements de l’éducation prioritaire pris par la Cour, le ministère s’attache à attribuer un surcroît de moyens d’enseignement, valorise en l’indemnisant l’action des enseignants au sein de ces établissements et développe le recrutement « sur profil » et une politique de stabilisation des équipes pédagogiques. Il n’est pas certain qu’une dotation exprimée en euros permette de garantir ces différents objectifs.

[...] p. 206 La recommandation n°4 repose sur le constat que le ministère serait incapable de fournir le coût de ses politiques éducatives et le montant des financements alloués aux établissements d’enseignement.
Une divergence fondamentale existe entre la Cour et le ministère sur les unités de comptes utilisées : la Cour critique l’utilisation de l’heure d’enseignement comme unité principale de gestion, ce qui pourrait être source d’iniquité. Elle cite l’exemple des établissements relevant de l’éducation prioritaire dont la dotation horaire apparaîtrait élevée, mais dont la dotation financière les mettrait au même niveau que d’autres établissements.
Le ministère estime qu’une unité de compte pertinente en gestion est celle qui est maîtrisée par l’ensemble des acteurs du système éducatif : aujourd’hui, dans le second degré, les besoins des établissements correspondent principalement au financement de grilles horaires nationales et d’une offre d’options, exprimées en heures d’enseignement hebdomadaire ; de fait, ils se voient attribuer une dotation horaire globale, qu’ils décomposent sous la forme d’un tableau de répartition des moyens par discipline (TRMD) ; c’est ce TRMD, traduit
en heures postes et en heures supplémentaires, qui permet l’affectation
[...] p. 208 Le choix qui a été fait consiste à ne pas discriminer entre établissements scolaires l’allocation des moyens consacrés à des dispositifs d’accompagnement, la plupart de ces dispositifs étant inscrits dans les grilles horaires applicables aux élèves. Plusieurs raisons ont conduit à ce choix :
-la difficulté scolaire existe, à des degrés divers, dans l’ensemble des établissements ;
- le contenu de ces dispositifs est adapté aux besoins des élèves qui ne relèvent pas seulement du soutien, mais aussi du conseil, de l’aide à l’orientation, de l’approfondissement ;
- il ne s’agissait pas de renforcer par ces dispositifs le surcroît de
moyens dont disposent par ailleurs les établissements de
l’éducation prioritaire et notamment les écoles des réseaux
ambition réussite.

[...] p. 209 Quant à l’évaluation de l’impact des mesures prises, l’inspection générale travaille aujourd’hui à l’évaluation de la politique des réseaux ambition -réussite

 

Récapitulatif des recommandations

Affermir la démarche d’individualisation en France
1. stabiliser les dispositifs ainsi que le vocabulaire employé pour
chacun d’entre eux ;
2. généraliser la démarche d’individualisation au collège et pour
les élèves en CAP ;

Améliorer le pilotage des dispositifs de suivi individualisé
des élèves
3. améliorer le suivi statistique régulier par la DGESCO de la
mise en oeuvre des dispositifs ;
4. mettre en place des outils d’évaluation des dispositifs de suivi
individualisé des élèves, afin d’être en mesure de déterminer
lesquels doivent être modifiés, maintenus ou supprimés
(recommandation réitérée) ;
5. chiffrer annuellement pour le Parlement le coût des dispositifs
de suivi individualisé des élèves ;

Surmonter les obstacles de fond pour réussir cette
démarche
6. mettre en place et actualiser régulièrement à l’usage des
enseignants des outils d’évaluation des besoins des élèves ;
7. revoir la définition du temps de service des enseignants du
second degré pour l’élargir à des plages obligatoires dédiées
aux autres missions de l’enseignant et notamment aux
dispositifs d’individualisation (suivi individuel des élèves,
temps de concertation, évaluation des besoins des élèves, etc.)
(recommandation réitérée) ;
8. donner aux directeurs d’école et aux chefs d’établissement la
possibilité de moduler la répartition du temps de service des
enseignants et des emplois du temps des élèves en fonction des
besoins des élèves, notamment en prévoyant la mise en place
sur l’année scolaire de plages horaires variables de soutien et
d’accompagnement (recommandation réitérée) ;
9. pour ce faire, annualiser au moins pour partie le temps de
service des enseignants du secondaire (recommandation
réitérée) ;
10. systématiser la formation des enseignants à la démarche
d’individualisation, y compris à l’évaluation des besoins des
élèves, dans le cadre de la formation continue ; prévoir
également une formation continue des personnels de direction
dans ce domaine ;
11. évaluer les enseignants sur leur pratique du suivi individualisé des élèves.

 
Pour rendre effectif le suivi individualisé des élèves, prôné dans la loi afin de les faire tous réussir, il faudrait revoir la définition du temps de travail des professeurs du secondaire, préconise mercredi un rapport de la Cour des comptes.

« Alors que notre pays consacre des moyens importants au suivi individuel des élèves, les résultats ne sont pas au rendez-vous », a déploré lors d’une conférence de presse Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, évoquant un décalage « choquant » entre les objectifs et les résultats, compte tenu des moyens consacrés : 2 milliards d’euros à travers une douzaine de dispositifs.

Extrait de [vousnousils.fr du 04.03.15 : Pour mieux suivre chaque élève, repenser le temps de travail des profs (Cour des comptes)

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