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Que penser du plan Espoir banlieues ? Le Pour et le Contre (débat fictif), par Jean-Paul Tauvel, membre du bureau de l’OZP

2 septembre 2009

Le 29 août 2009

QUE PENSER DU PLAN ESPOIR BANLIEUES ?
Un débat fictif : le Pour et le Contre

Ce dialogue fictif n’engage en aucune façon l’OZP. Les opinions contradictoires émises n’engagent pas non plus l’auteur du texte. C’est pourquoi celui-ci, un membre du CA de l’OZP, préfère, pour éviter tout amalgame entre les opinions développées et les siennes, rester anonyme en utilisant un pseudo qui évoque son rôle d’animateur du débat.

Comme dans un débat télévisé, les deux intervenants répondent à tour de rôle en premier aux questions posées.

Voir en bas de ce texte le rappel des 10 mesures d’Espoir banlieues.

 

Animateur : J. Lentredeux

 

On a beaucoup reproché à ce plan de ne pas disposer de moyens supplémentaires à la hauteur des enjeux ?

CONTRE - Oui, bien sûr, et c’est là sa grande faiblesse originelle. Le candidat Nicolas Sarkozy nous avait promis un plan Marshall pour les banlieues. Fadela Amara a évoqué ensuite un milliard d‘euros pour désenclaver 50 quartiers, puis on n’a plus beaucoup parlé de moyens, et, comme l’on sait que de toute façon les opérations de rénovation urbaine absorbent l’essentiel du budget, on devine ce qui reste pour le volet éducatif.
En réalité le financement de ce plan repose essentiellement sur des redéploiements. L’Education nationale finance partiellement quelques mesures mais d’un autre côté fait des économies importantes en ne remplaçant pas nombre de postes de départs en retraite. Le reste est pris sur le budget ordinaire de la politique de la Ville ou laissé à la générosité des collectivités locales.

POUR - N’oublions pas qu’entre l’élection du candidat Nicolas Sarkozy et le lancement d’Espoir banlieues en février 2008 il y a eu la première phase de la crise durant l’été 2007 et que cela a dû peser lourd dans les négociations budgétaires interministérielles. On pourrait négliger allègrement ces contraintes financières mais, dans ce cas, ce sont finalement les enfants des banlieues qui en subiraient le plus durement les conséquences en termes d’emploi ou d’insertion le jour où il faudrait bien finir par payer l’addition.

Allons plus loin, votre reproche s’appuie implicitement sur l’image traditionnelle d’un plan, décrété d’en haut avec tel budget et ensuite appliqué tant bien que mal par les différents niveaux administratif. Or on sait les critiques qui ont été faites à plusieurs reprises par les organismes de contrôle à la lenteur, à la lourdeur et à la relative inefficacité de la gestion de la politique de la ville.
Avec Espoir banlieues, ce n’est pas d’un “ plan ” qu’il s’agit mais d’une “ dynamique ” (comme le répète souvent Fadela Amara), qui vise avant tout à mobiliser dans le temps, progressivement mais sans traîner, les acteurs à tous les niveaux : administratif, politique, associatif, sans oublier la population elle-même, et à dépasser les freins bureaucratiques, qui, on le sait, sont toujours présents.

 

Les mesures ne visent-elles pas en priorité une élite de “ bons élèves ” (surtout lycéens ou étudiants) au détriment de tous les autres ?

POUR - Sur les 9 ou 10 mesures du plan, trois seulement concernent de “ bons ” élèves (au sens banal de "qui a de bonne notes”) au niveau post-collège : ce sont l’accès aux classes prépas, le dispositif expérimental de réussite scolaire en lycée et les 30 sites d’excellence (lycée mais aussi collège). On peut citer aussi les internats d’excellence pour élèves "méritants" issus des quartiers.
Les autres mesures concernent des élèves ayant des difficultés scolaires, parfois sévères : ce sont les mesures concernant l’absentéisme et le décrochage scolaires, les dispositifs de 2e chance, les banques de stages, et on peut ajouter le "busing" (en primaire).

Les mesures de ce que vous appelez une politique "élitiste" visent à faciliter l’accès des jeunes des quartiers aux lycées prestigieux et au-delà aux grandes écoles. Cette politique a rencontré de nombreux obstacles parmi les élites constituées avant de s’imposer.
Ce qui est très positif c’est que désormais un plus grand nombre de lycéens issus de milieux populaires ne pratiquent plus d’autocensure à l’égard de leurs ambitions scolaires.
Quant aux critiques qui ont été souvent faites à l’égard de cette politique de soutien aux élèves “ méritants ”, qui va oser expliquer à un “ bon ” élève dans un quartier en difficulté qu’il est assigné à résidence dans sa cité parce que son maintien permettra d’augmenter la mixité sociale dans son établissement ?

CONTRE - On ne peut pas bien sûr s’opposer à une politique de promotion de bons élèves issus des quartiers en difficulté, sauf à légitimer de façon ouverte et cynique la sélection sociale qui se pratiquait auparavant de façon cachée sous le couvert de “ l’élitisme républicain ”.
Mais ce qui est grave c’est que cette priorité ouverte donnée à la promotion individuelle se pratique au détriment de la promotion collective. Combien d’élèves au total sont-ils concernés par ces mesures dont la plupart s’apparentent à du saupoudrage, si on fait exception de la pièce rapportée qu’est l’accompagnement éducatif en primaire et de la lutte contre le décrochage.
La plupart des mesures s’inscrivent bien dans une idéologie libérale centrée sur la compétition, le mérite individuel et l’écrémage des meilleurs, qui, par hasard, appartiennent aux couches sociales favorisées. Pendant le même temps, la notion de promotion d’un territoire est officiellement dévaluée.

D’ailleurs cette orientation individualiste et élitiste trouve sa plus forte expression dans la mesure d’assouplissement de la carte scolaire dans le second degré.

 

Mais l’assouplissement de la carte scolaire ne fait pas partie de la dynamique Espoir banlieues.

CONTRE - Non, mais elle en constitue dés le départ l’antithèse, l’élément neutraliseur, et cela même avant le lancement d’Espoir banlieues, car la suppression de la carte scolaire était évoquée par le ministre de l’Intérieur et président de l’UMP dès mars 2006 et elle figurait en bonne place dans la lettre de mission à Xavier Darcos du 5 juillet 2007.
C’est une mesure phare et emblématique de la politique actuelle d’éducation. Le comble est que cette mesure destinée essentiellement à complaire à l’électorat des classes moyennes est présentée comme destinée à lutter contre la ségrégation et la constitution de ghettos scolaires.
Le résultat est éloquent : embouteillages dans les établissements recherchés et surtout, c’est cela le plus grave, évitement des établissements les plus stigmatisés qui deviennent encore plus en zones de relégation scolaire. L’argument de l’administration selon lequel le nombre d’élèves par classe en sera d’autant diminué dans ces établissements évités ne vaut que jusqu’à la prochaine réduction de postes pour "cause, dira-t-on alors, de baisses d’effectifs".

POUR - D’abord, tout le monde était à peu près d’accord pour dénoncer les défauts du système ancien, de Ségolène Royal aux Inspecteurs généraux auteurs d’un rapport critique à l’égard de la déréglementation. Eux-mêmes reconnaissaient qu’il n’y avait pas de système plus inégalitaire que l’ancien système de carte scolaire avec dérogation, système qui profitait surtout aux nantis.
Il est trop tôt pour apprécier vraiment les résultats de l’assouplissement. Ce que je retiens surtout c’est qu’un certain nombre de jeunes de banlieues ont “ osé ” poser leur candidature à des lycées prestigieux ou à des classes prépas (14% des élèves de terminales en quartiers défavorisés ont déposé un dossier en classe prépa à la date du 30.06.09), et qu’inversement certains polémistes de droite, sous couvert d’égalité républicaine, reprochent maintenant à l’administration d’accorder officiellement une priorité aux boursiers dans les afectations.

 

Certains disent qu’Espoir banlieues est avant tout une opération de communication sans effets réels ?

POUR - La personnalité de Fadela Amara, son histoire, son franc parler, son dynamisme ont bien sûr joué un rôle positif pour l’image de ce plan. Mais "la com", inévitable en politique plus qu’ailleurs, ne devient du trompe l’œil et de l’esbroufe que lorsque les annonces ne sont que des “ effets ” non suivis d’application concrète. Or on n’avait jamais vu comme maintenant les circulaires d’application paraître aussi rapidement, et pour l’instant on n’a pas vraiment constaté de couac dû à cette célérité si inhabituelle.

CONTRE - Dans tous les domaines, ce gouvernement nous a habitués à cette stratégie de coups médiatiques permanents et de fuite en avant dans les annonces. Cela ravit la presse et laisse l’opposition désarmée, mais une politique conjointe de lutte contre l’échec scolaire et de réduction des ghettos ne peut se faire efficacement que dans la durée et la constance et non dans l’instrumentalisation de faits divers, actes de violence médiatisés ou émeutes urbaines. Et de fait on sait bien que les tensions et le désespoir continuent à monter dans les quartiers en même temps que le taux de chômage des jeunes et que l’échec scolaire.

 

Y a-t-il des mesures d’Espoir banlieues que vous désapprouvez ou qui seraient susceptibles d’être remises en question ultérieurement ?

CONTRE - Non, il n’y a pas à mon sens de mesure fondamentalement inutile ou nocive, mais il aurait fallu donner une cohérence à cet ensemble d’une dizaine de mesures disparates qui ne font que se surajouter aux nombreux dispositifs existant déjà, par exemple le programme de réussite éducative. On n’y comprend plus rien ! Combien d’enseignants ou même de principaux de collège pourraient citer sans se tromper 5 mesures de ce plan ? On a même l’impression parfois que le ministre ou le Premier ministre ont du mal à s’y retrouver eux-mêmes, quand on considère les approximations et confusions rencontrées dans certains de leurs discours ou sur leur site quand ils traitent des différents dispositifs d’accompagnement et de soutien.

POUR - Certaines mesures comme le “ busing ” ont été présentées dès le départ comme expérimentales et seul le résultat de l’expérimentation décidera de sa pérennité.
Mais on voit mal une nouvelle majorité politique remettre en cause l’essentiel des mesures d’Espoir banlieues, qu’il s’agisse de l’ouverture sociale de l’université et des grandes écoles, du développement des internats d’excellence et plus encore de la lutte contre l’absentéisme et le décrochage scolaires. Tout cela, aux yeux de la grande majorité des parents d’élèves, y compris de ceux de milieux populaires, ce sont des acquis !

 

Et quelle est la mesure qui vous paraît la plus importante ou la moins discutable ?

POUR - Cela me semble être l’accompagnement éducatif, car c’est la mesure qui touche le plus grand nombre d’élèves et la seule qui concerne l’enseignement élémentaire. Elle pose dans certaines écoles des problèmes de coordination avec l’aide personnalisée mais c’est plutôt celle-ci qui est parfois remise parfois en cause et non pas, en général, l’accompagnement éducatif lui-même.

CONTRE - Il est paradoxal que l’accompagnement éducatif soit cité comme un exemple du succès d’Espoir banlieues. A partir de la rentrée 2009, l’accompagnement éducatif dans les écoles en éducation prioritaire ne devrait plus figurer dans ce dispositif puisque, après expérimentation pendant un an dans les écoles en éducation prioritaire, il devait être généralisé à l’ensemble des écoles. Cela n’a pas été fait, sans doute pour des raisons budgétaires.
La mesure qui me paraît intéressante, au moins quant à ses objectifs, est celle concernant la lutte contre le décrochage scolaire car elle vise un problème de plus en plus sérieux qui avait été peu pris en compte auparavant. Mais le recrutement effectif de 5 000 médiateurs de réussite scolaire (2 000 en fait actuellement), inexpérimentés pour la plupart, est-il la mesure efficace ? On peut se poser la question. Nous verrons plus tard, à l’usage.

 

Ces mesures sont-elle vraiment toutes interministérielles ?

POUR - La dynamique Espoir banlieues est par nature interministérielle et c’était d’ailleurs sa caractéristique essentielle. En ce qui concerne le volet Education, le partenariat a évidemment concerné surtout l’Education nationale et le secrétariat à la Ville.
On peut relever que, sur les dix mesures de ce volet, cinq ont fait l’objet de textes officiels conjoints ou déclarations officielles Education/Ville et que toutes ont figuré dans les présentations séparées du plan par les deux ministres.
Mais la palme de l’interministérialité revient à l’instruction sur la lutte contre le décrochage qui a été signée par 3 ministres, 2 secrétaires d’Etat et le haut-commissaire à la Jeunesse.

CONTRE - Entre l’Education nationale et la Ville, tout ne semble pas avoir été aussi simple, impératifs de communication personnelle oblige, et on a eu l’impression que l’Education nationale se demandait parfois : « cette mesure, je me la garde ou je la fais passer en Espoir banlieues ? » Ainsi de l’accompagnement éducatif qui est resté en Espoir banlieues parce qu’il n’a pas été généralisé comme prévu. Ainsi du dispositif expérimental de réussite scolaire dans 200 lycées, prévu à l’origine comme une expérimentation de la réforme des lycées, puis rentré fin août dans le droit commun.
Comme on le sait, l’Education nationale n’est pas souvent prompte à partager ce qui lui semble relever de sa compétence.

D’ailleurs, dans le même moment, l’Education nationale réinvestissait le champ du soutien et de l’accompagnement éducatif qu’elle avait largement abandonné à la Ville et aux municipalités pendant les dernières années, et cette reconquête risque de se faire aux dépens de la réussite éducative, mise en place par le précédent ministre de la Ville, Jean-Louis Borloo, et dont on ne parle plus guère.

 

Enfin une question essentielle pour l’OZP : comment situer Espoir banlieues par rapport à la politique d’éducation prioritaire ? Un complément ? Un concurrent ? Un dérivatif ?

CONTRE - L’éducation prioritaire est l’instrument essentiel de promotion scolaire de l’ensemble de la population d’un territoire. Elle est cependant passée aux oubliettes et le candidat Nicolas Sarkozy se faisait fort lui-même de déposer le bilan des ZEP, ce qui est bien autre chose que d’en faire le bilan...
On se souvient aussi des attaques contre la politique des zones qu’il fallait remplacer par une politique d’aide aux personnes (il est vrai que l’idée venait du ministère de Robien). Les Jeunes de l’UMP ont confirmé récemment la tendance en réclamant ouvertement "la suppression des ZEP, avec la concentration des moyens sur les RAR ”
De même on a constaté la raréfaction ou la quasi-disparition des références aux ZEP ou à l’éducation prioritaire dans les propos de Xavier Darcos dès son entrée en fonction. Le discours officiel ne parle plus d’élèves de ZEP mais d’élèves “ en difficulté ”, plus de zones mais de “ quartiers ”.

Le tableau établi par l’OZP des territoires et publics concernés montre bien d’ailleurs qu’il n’y a pas de relation directe entre Espoir banlieues et Education prioritaire, exception faite de l’accompagnement éducatif, rattaché au Plan de manière artificielle, des internats d’excellence, destinés aux “ élèves de ZEP et ZUS ”, et de l’expérimentation du busing dans “ 50 quartiers en RAR ou en rénovation urbaine ” .

Exit donc l’éducation prioritaire ! Le bilan des RAR demandé à l’Inspection générale tarde à être publié. Quant au pilotage des RRS, il est laissé à l’initiative des recteurs ou des IA et on ne peut pas dire que ceux-ci soient très encouragés par les textes à faire preuve de zèle en ce domaine. Le site du ministère de son côté continue depuis plusieurs années à annoncer comme “ en cours d’actualisation ” la liste des établissements en éducation prioritaire (seule la liste des collèges en RAR a été publiée).

Par contre, on a écho dans certaines académies d’un grignotage discret (par transformation de postes en mi-temps) des moyens attribués à l’éducation prioritaire.
Et ce ne sont pas les 600 postes annoncés pour la rentrée 2009 dans les "zones d’éducation prioritaire en collège ou en lycée" (il n’y a plus de lycées en ZEP mais portons au crédit du ministre d’avoir osé réintroduire le terme de "zones") qui vont faire oublier les milliers de postes supprimés dans le même temps.

Le développement d’un volet Education nationale du plan banlieues est donc bien une façon détournée de laisser en jachère le dispositif d’éducation prioritaire en attendant de le laisser mourir lentement d’inertie.

POUR - Les ZEP ont pu en effet éprouver quelques craintes pour leur avenir mais, au final, la politique d‘Education prioritaire a été maintenue telle quelle, avec ces "réseaux" (qui depuis plusieurs années donnent une coloration plus ouverte et dynamique et moins déterministe et surtout moins stigmatisante que les "zones").
Peut-on d’ailleurs émettre l’hypothèse, sans que l’on crie à la provocation, que Xavier Darcos a plutôt freiné discrètement cette volonté de rupture vis-à-vis de l’éducation prioritaire ?

La révision de la géographie de ces zones (selon la distinction Ep2/Ep3) qui était prévue par la circulaire de Robien de 2006 et qui aurait pu fournir l’occasion et le prétexte d’un démantèlement n’a jamais connu de début d’application. Une association comme l’OZP, qui a toujours regretté l’inflation du nombre des ZEP de la relance de 1999, va même jusqu’à déplorer ce statu quo.

Autres signes du lien retrouvé avec l’Education prioritaire (en dehors de la création récente de 600 postes que vous citez) : la dernière circulaire Education nationale du 28.04.09 sur la seconde phase d’Espoir banlieues se termine par une référence explicite à l’éducation prioritaire. Par ailleurs, le site du Premier ministre début juillet 2009 rappelle tous les fondamentaux du dispositif, signe d’un changement de ton et de perspective .

Enfin deux choses sur le site Education prioritaire, géré par la DEGESCO et le SCEREN. Si la liste des RRS tarde tant à paraître, c’est semble-t-il à cause des lenteurs de certains recteurs à communiquer sur leur action, puisque désormais la gestion des RRS dépend entièrement d’eux.
Par ailleurs, une nouvelle version du site est annoncée pour la fin septembre 2009, ce qui confirme que la période de désaffection relative du ministère vis-à-vis de l’éducation prioritaire est bien révolue.

 

En guise de conclusion, pouvez-vous synthétiser votre jugement sur le volet éducatif d’Espoir banlieues en une formule ?

CONTRE - un dispositif disparate et sans moyens d’accompagnement qui n’a fait qu’ajouter à l’opacité et au flou de la politique de la Ville.

POUR - dans le contexte actuel de réduction des déficits publics, un dispositif souple et évolutif qui a permis de mobiliser des acteurs de la Ville sur des publics et des thématiques délaissés jusque-là.

 

Rappel des 10 mesures actuelles d’Espoir banlieues (juillet 2009)

– Accompagnement éducatif dans les écoles en éducation prioritaire
– Lutte contre l’absentéisme et le décrochage scolaires
– Multiplication des dispositifs de 2e chance
– Accompagnement des lycéens des quartiers vers les classes préparatoires
– Instauration d’internats d’excellence
– Création de banques de stages accessibles à tous
– 30 sites d’excellence dans les quartiers
– Fermeture des collèges les plus dégradés
– Expérimentation du busing en CM1 et CM2
– Dispositif expérimental de réussite scolaire dans 200 lycées

 

L’intérêt de ce texte à été signalé sur le site de l’IRDSU : Un exercice qui permet d’alimenter la réflexion et de tirer un premier bilan du "PEB".

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