La recherche et l’action en ZEP, par Françoise Lorcerie (Bulletin OZP n° 6, novembre 1994)

Bulletin de l’association OZP n° 6, novembre 1994

LA RECHERCHE ET L’ACTION EN ZEP

Françoise Lorcerie,
CNRS (IREMAM, Aix-en-Provence)

Des travaux de recherche nombreux prennent les Zep pour objet : le devoir d’évaluation est imposé nationalement, et la production de savoir est une activité globalement légitime. Mais ces travaux sont parfois perçus par les gens de terrain comme des façons de manger la laine sur leur dos, ou comme un surcroît de travail.
Je voudrais suggérer que, loin d’être une activité accessoire ou divergente au regard de l’action, la recherche est incorporée dans l’action éducative en Zep de plusieurs points de vue. Il peut être intéressant de les démêler, au moment où les acteurs des zones d’éducation prioritaire cherchent un second souffle.

Le terme recherche sera pris ici dans un sens générique. C’est l’opération consistant à extraire de l’information d’un " gisement " quelconque et à la conditionner d’une façon plus ou moins sophistiquée. Il faut quitter la métaphore mercantile pour rendre compte de la spécificité de l’évaluation par rapport à la recherche tout court. L’évaluation est une recherche finalisée par l’action. Elle n’est pas forcément plus " appliquée " que la recherche proprement dite, elle peut être théorisée. Mais elle a en propre de choisir et d’élaborer l’information du point de vue d’un cours d’action, pour éclairer sa conduite.

Les processus de production et les usages sociaux de la recherche sur les Zep, ainsi entendue dans un sens large, sont variés. Pour une bonne part (si l’on excepte les travaux universitaires poursuivis par des étudiants) ils sont une expression des rapports sociaux qui traversent les Zep elles-mêmes, et contribuent à leur dynamique. On distinguera trois cas : la recherche comme composante nouvelle du contrôle administratif ; la recherche comme questionnement des choix de la politique publique ; enfin la recherche comme ressource et dimension de l’action. Chaque cas correspond à des enjeux cognitifs et pratiques distincts.

L’expertise et le contrôle

L’administration de l’Éducation nationale, qui est l’opérateur dominant en Zep, est sans nul doute aussi le premier commanditaire de recherche. Des évaluations, le plus souvent internes, sont demandées en grand nombre à différentes échelles, depuis le rapport spécifique demandé par l’IEN pour une action d’école particulière, jusqu’à la mission de l’inspection générale inscrite au programme de travail national de cette instance, en passant par les rapports annuels demandés par les Inspections académiques aux coordonnateurs de zone.
Ces évaluations, quels que soient leurs caractères propres, tendent à permettre une remontée d’information des praticiens aux détenteurs d’autorité hiérarchique, et facilitent leur contrôle sur des processus qui impliquent désormais un nombre élevé d’acteurs ayant une certaine initiative. Elles sont donc le corollaire de la diversification des ressources et des formes de l’action éducative en Zep, et du déplacement du contrôle vers l’aval de l’action au sein de l’Éducation nationale.
Les autres opérateurs nationaux du volet Éducation de la politique de la ville, qui sont les partenaires de l’Éducation nationale dans les Zep, font de même en ce qui concerne les systèmes d’action qu’ils contrôlent, chacun pour son compte ou en partenariat. Par ailleurs, ces évaluations alimentent la communication publique sur les Zep, au niveau local ou national, laquelle contribue à la légitimation de cette politique dans l’opinion.

Cet usage administratif de la recherche en Zep, parfaitement légitime, a pour caractéristique la subordination de l’expertise, notamment celle que développent les agents de niveau intermédiaire dans leur espace d’initiative (responsables ou coordonnateurs de zone, agents de développement), par rapport au circuit de la décision administrative au sein de l’appareil d’État ou des collectivités locales. Cette situation est banale.
Néanmoins, le rattrapage de la logique experte dans la logique administrative se fait à perte pour l’expertise. La distorsion entre les deux entretient chez les agents mobilisés un sentiment d’isolement et de vanité de l’effort, - sentiment que nourrissent déjà les conditions ordinaires de l’action en Zep. On reviendra plus bas sur cette question de la sous-utilisation de l’expertise de base dans les Zep.

L’efficacité, la cohérence et la validité

La recherche caractérisée comme telle, c’est-à-dire hors commande hiérarchique (même si elle est souvent commanditée), et hors orientation pratique a priori, s’est focalisée sur les principaux choix de la politique des Zep, pour en décrire la mise en œuvre et les effets.
Les zones d’éducation prioritaire sont en effet une politique publique, avant d’être des portions d’espace urbain ou rural. L’une de ses mesures essentielles est la détermination d’écoles et d’établissements caractérisés assez uniformément par des difficultés de scolarisation plus importantes que la moyenne, et leur regroupement en " zones " en rapport avec les secteurs d’action délimités par la politique de la ville.

Une autre mesure est la définition de nouvelles modalités et de nouveaux instruments pour l’action éducative dans ces secteurs, afin que les carrières des élèves s’y rapprochent de la moyenne française : deux rôles nouveaux (le responsable de zone et le coordonnateur), des aides diverses (financières et humaines, comme les affectations d’appelés du contingent), un encouragement à l’innovation, un appel à la liaison avec les parents et à la recherche de " synergies " avec les autres opérateurs du secteur.

Le premier type de mesure ne va pas sans l’autre dans la politique des Zep : les " zones d’éducation prioritaire " sont des espaces normatifs avant d’être des espaces physiques. La preuve, il n’est pas exceptionnel que leur découpage s’écarte des délimitations physiques ou socio-anthropologiques du territoire, pour se rapprocher de ces autres cadres de l’action publique dans le domaine éducatif que sont les circonscriptions de l’Éducation nationale.

Ont donc été étudiés notamment le développement de nouvelles réponses éducatives internes ou externes, les nouveaux dispositifs comme l’aide aux devoirs en particulier ; le principe et le fonctionnement des partenariats entre l’Éducation nationale et d’autres opérateurs, l’implication des collectivités locales, l’" ouverture " et la relation aux parents, etc.
Dans l’ensemble, ces travaux de recherche utilisent une échelle intermédiaire entre l’agrégation maximum des données et l’unité d’action, pour des raisons de faisabilité souvent. Ils privilégient l’entrée par les acteurs (qui fait quoi, qui dit quoi, quels conflits surgissent, comment les identités professionnelles se transforment-elles) sur l’entrée par l’organisation (comment les nouvelles institutions se greffent-elles sur l’ancien, comment fonctionne le système d’action global induit par le couplage de la politique des Zep avec la politique de la ville) et sur l’explication statistique (la mesure et l’analyse de l’efficacité relative des établissements, écoles, ou zones, en termes d’acquis scolaires et d’effets sociaux).

Il y a au moins trois principes de totalisation depuis lesquels on pourrait porter un jugement global sur la politique des Zep : la cohérence, la validité, l’efficacité.

L’évaluation de la politique sous l’angle de la cohérence amène à apprécier a priori le scénario de transformation sur lequel elle repose : définition des buts spécifiques et des modes d’impact escomptés, consistance interne aux différents paliers, et consistance externe par rapport aux secteurs connexes de l’action publique, pilotage et régulation de la mise en œuvre. Le critère de cohérence ne peut pas être caractérisé dans l’absolu, il suppose de faire référence, implicitement au moins, à des schémas normatifs.
En l’occurrence, la politique de Zep repose sur deux modèles bien argumentés et assez peu dépendants de la politique politicienne : un modèle de changement administratif global baptisé par le gouvernement Rocard " renouveau du service public " (et plus généralement " modernisation "), introduit dans le système scolaire par la loi d’orientation sur l’éducation du 10 juillet 1989 (ce modèle met en avant notamment la requête d’efficacité et la responsabilité des agents, la définition de projets et leur évaluation, l’information des usagers) ; et une technologie baptisée " territorialisation " de l’action publique, qui associe déconcentration et décentralisation dans le cadre de la " politique de la ville ". La politique de Zep en est devenue en 1990 le volet scolaire.
Sans développer, on peut affirmer que cette conjonction réalisée alors dans les Zep entre politique de " modernisation du service public " et " politique de la ville " a représenté une réelle audace du point de vue technique et du point de vue symbolique, et une vraie " relance " par rapport aux Zep antérieures, même si certaines dispositions se signalaient par leur conformité vis-à-vis des habitudes administratives : ainsi l’attribution d’office et sans contrepartie à tous les personnels enseignant en Zep de l’indemnité de sujétion spéciale, qui représente près de 40 % des moyens supplémentaires alloués aux Zep par l’Éducation nationale, ou la définition du projet de zone hors partenariat et hors participation des usagers.

L’efficacité n’est pas un critère facile à appliquer, contrairement à ce qu’on pourrait croire peut-être. Les résultats obtenus par une politique se réclamant de la démocratisation scolaire ne sont pas lisibles sur les chiffres absolus : un des débats récurrents de la sociologie de l’éducation porte précisément sur la signification sociale des évolutions observées durant les dernières décennies en matière de flux scolaires.
La politique des Zep s’appliquant à des secteurs spécifiés, son efficacité pourrait, il est vrai, s’apprécier par comparaison avec des résultats scolaires et effets sociaux observés en situation comparable hors Zep et hors DSU : il existe des écoles et établissements mal lotis qui ne sont pas en Zep ni dans un périmètre soumis à la politique de la ville.
La DEP possède les données statistiques nécessaires pour établir les comparaisons utiles. Mais en tout état de cause elles ne sont pas d’une interprétation évidente. La politique des Zep arrive en effet aux acteurs " de terrain " sous forme de mesures et dispositifs incitatifs, scolaires et transversaux (l’indemnité de sujétion spéciale, les financements de DSU), et non sous forme de prescriptions standard. Sa mise en œuvre est de ce fait non seulement disparate mais aussi complexe et instable. Il faudrait pouvoir hiérarchiser les variables pour extrapoler des tendances.

Le critère de validité est, des trois critères envisagés, le plus accessible à l’observation directe, et c’est aussi celui qui permet de comprendre (ou du moins de questionner) le passage de la cohérence a priori à l’efficacité.
La validité d’une politique décrit sa capacité concrète à imposer à la fois sa définition du problème et celle de sa solution à un ensemble suffisant d’acteurs sociaux : aux citoyens, assujettis ou non à cette politique (et l’on pose alors la question de la légitimité générale de cette politique), et aux agents chargés de la mettre en œuvre, à tous les niveaux (hiérarchie comprise).
La validité d’une politique résulte donc, à tout moment, de l’ensemble - complexe et sans doute socialement différencié - des conditions morales et matérielles qui font qu’une politique est approuvée ou non, et concrètement mise en œuvre ou non (ou dans une certaine mesure seulement). Elle se décrit empiriquement, dans une démarche de sociologie compréhensive.

Un des résultats généraux de la recherche sur la campagne 1990-1993 est que, en gros, la validité des Zep a été supérieure à leur efficacité, mais qu’elle tend désormais à s’affaiblir. Là encore, le constat est banal. Toute politique publique est exposée au risque d’un décalage croissant entre les images de transformation qu’elle mobilise et les transformations qu’elle amène réellement.
Mais, sauf à décréter que la politique ne fait que dans le symbolique, il vaut la peine de pousser l’analyse. Le rapport établi sous la direction de Michel Wieviorka pour le Comité d’évaluation de la politique de la ville (juin 1993) donne cet échange qui paraît emblématique entre un enquêteur et un enseignant de Montfermeil :

" Q - Qu’est-ce que cela change pour vous d’être en Zep ?

R - Ce serait la catastrophe ! "

La politique de zone d’éducation prioritaire rencontre chez cet enseignant une croyance installée, - c’est ce que suggère sa dernière réplique. Il ne s’agit pas d’un accord net avec les dispositions propres aux Zep, quoique celles-ci ne paraissent pas soulever chez lui d’opposition. Ce peut être le sentiment vague que la situation locale nécessite un activisme scolaire et des coordinations éducatives étendues, - ce qui est de fait le cœur du " problème " tel que le construit la politique de Zep. Cette idée est largement consensuelle dans les diverses classes d’acteurs des Zep et dans l’opinion publique. En revanche, les deux répliques mettent en évidence la disparité entre l’attente ou l’espoir de changement entretenu par la politique de Zep, et ce qui se passe.

Pour une recherche-action en Zep : la structure absente

L’échange cité suggère une dynamique de déception et de démobilisation qui ne manquera pas, si elle est répandue et si elle se maintient, d’affecter l’efficacité globale de la politique de Zep. La vitalité de la politique (c’est-à-dire le choix par le ministère de sa poursuite plutôt que son abandon au profit d’autre chose) dépend dès lors de façon cruciale des latitudes d’intervention sur ce cycle de la déception.
Nouvelle relance des Zep, ou remplacement (ou recadrage) par une autre formule, ou pourrissement de la situation : telle est aujourd’hui l’alternative pour le décideur politique. La question ne semble pas tranchée à ce jour.

Plaçons-nous dans l’hypothèse d’une relance de la relance, - ce n’est pas la plus improbable. C’est sans doute à la base, à l’échelle de l’action pédagogique elle-même qu’un ajustement devrait être apporté en priorité pour accroître l’efficacité des Zep et la satisfaction qu’en retirent les personnels. C’est en effet à ce niveau que le dispositif d’ensemble des Zep 1990-1993 fut le moins cohérent avec sa logique d’ensemble.

Dans son schéma particulier de cohérence, la politique des Zep ne peut prétendre à l’efficacité qu’en suscitant un haut degré d’adhésion chez les personnels sur le terrain, au point de déclencher une sorte d’effet Pygmalion qui les amènerait à se mobiliser pour conduire leurs élèves à plus de réussite scolaire, en utilisant la gamme enrichie de moyens qu’offrent les Zep. Or, elle ne gère que faiblement cette mobilisation elle-même ainsi que son expression professionnelle : elle la soustrait aux pressions externes (conformément à la tradition de l’école française, protectrice pour ses agents, mais contrairement au principe général de la politique de la ville), mais elle n’en assure pas la valorisation administrative, et elle n’assure pas non plus l’élaboration technique des actions réalisées.

" Les Zep sont un laboratoire d’innovations ", disait-on au ministère fin 1992. Ce fut vrai globalement et d’un point de vue quantitatif, si l’on prend en compte les projets décrits, financés et réalisés. Moins vrai pour l’activité quotidienne d’enseignement, - et les critiques ont fleuri à propos du caractère ponctuel et dévoyé à première vue de certaines activités scolaires organisées au titre des innovations en Zep.

Les critiques n’avaient pas toujours tort. Il manque aux Zep un cadre d’approfondissement professionnel de la mobilisation qu’elles parviennent à susciter. En tablant sur la créativité des agents dans un contexte reconnu comme difficile, sans avoir prise (liberté pédagogique oblige) sur l’activité d’enseignement en tant qu’accomplissement scolaire quotidien, les Zep confèrent aux personnels un rôle de praticiens-chercheurs, pour reprendre une terminologie en usage dans certains mouvements pédagogiques. Mais virtuellement, sans le dire ni l’organiser.

Or il n’y a pas de raison de penser que les ressources morales et cognitives nécessaires pour trouver une satisfaction professionnelle dans la "lutte contre l’exclusion", comme on dit aujourd’hui, se reconstituent d’elles-mêmes lorsqu’elles sont mises à l’épreuve dans l’action. L’observation montre le contraire. L’offre de modalités d’action sortant des habitudes n’assure pas non plus par elle-même le ressourcement professionnel, elle peut même déstabiliser.

Le recours aux stages Zep fut trompeur à cet égard. Bien des stages Zep ont été des stages partenariaux, tournés vers l’explication générale du dispositif, sa clarification idéologique, et la recherche de coordinations pratiques avec les intervenants extérieurs au système scolaire. Peu ont travaillé sur les façons de faire professionnelles.
Mais, de toutes les façons, la formule du stage de formation n’est pas la ressource typique d’une dynamique de révision professionnelle et de responsabilisation dans une organisation telle que l’Éducation nationale. La réglementation récente des mutations et affectations en établissement sensible (le principe des candidatures sur dossier, examinées pour avis par le chef d’établissement avant décision du recteur, l’attribution de NBI) pourrait quant à elle favoriser la formation d’équipes plus soudées, jouissant d’une certaine reconnaissance administrative. Mais elle n’a pas encore été mise en œuvre. On peut douter d’autre part qu’elle suffise à instituer un cadre stable d’approfondissement professionnel.

Pour bien faire, ce cadre devrait être à la fois professionnel, donc interne à l’Éducation nationale, et externe aux unités administratives, pour garantir la distance et le " confort " personnel nécessaires à l’élaboration des problèmes et des solutions locales.
Il devrait en outre associer la recherche à l’action, dans une logique de service. Toutes choses restant égales, en conservant la méthodologie générale des Zep (le partenariat) et leur visée (la démocratisation de la réussite scolaire), il manque aux Zep un dispositif de recherche-action de proximité, accessible spécialement à ceux dont l’expertise et l’adhésion conditionnent la validité de la politique des Zep, à savoir les enseignants.

La mise en place d’un tel dispositif à une assez grande échelle ne relève pas de l’utopie. C’est finalement quelque chose de l’ordre de ce que propose l’INRP à ses équipes de correspondants, sauf qu’il faudrait en l’occurrence que le réseau soit local pour pouvoir associer l’action et la recherche dans une dynamique de " libre-service " et d’interactivité, dans laquelle la réflexion procède de l’action et soutienne en retour la visée.

En ne jouant que sur ce qui existe - sur une modulation de ce qui existe - il est possible d’envisager ce type de dispositif local comme une extension des offres de services que les IUFM ou les MAFPEN font aux personnels de l’Éducation nationale. A la limite, cela ne demanderait aucune décision administrative particulière. Une certaine reconnaissance seulement.

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Depuis 1996, Françoise Lorcerie a poursuivi ses recherches. Citons entre autres :

– « Dans l’école, les classements ethniques sont en usage » entretien dans le « Café pédagogique » du 20 janvier 2009 Lire

– " L’école relève-t-elle le défi ethnique ? " Intervention lors d’une rencontre de l’OZP, le 2 avril 2008 Lire

– « Quel management et quelles pratiques pédagogiques pour une politique d’éducation prioritaire efficace ? » Conférence lors de la Journée nationale de l’OZP en mai 2007 Lire

– « Identité sociale et ethnique ou communautaire des lycéens à Marseille » article de « Education et Devenir » octobre 2005 Lire

– « L’Ecole et le défi ethnique. Éducation et intégration ». Paris, ESF & INRP 2003 Lire

– Projet éducatif, territoire et habitants - Après treize ans de politiques prioritaires Ville-Ecole, - Conférence introductive, in Projet éducatif, territoire et habitants, 3° Rencontres nationales de l’Education (Rennes, octobre 2002), Ville-Ecole-Intégration Enjeux , Hors Série n° 7, septembre 2003, p. 142-167. Voir

– L’école et la pluralité ethnique (dir., intro.), revue Les Cahiers pédagogiques (419), décembre 2003

– L’effet « outsider ». En quoi l’ethnicité est-elle un défi pour l’école ? Revue Ville-Ecole-Intégration Enjeux (135), déc 2003, p. 86-102, dossier : La discrimination ethnique. Réalités et paradoxes.

– L’éducation prioritaire : une politique sous-administrée, Ville école intégration - Diversité, (144), mars 2006, p. 61-72. Dossier « Les ZEP en débat »
voir

– Dir. et intro. « Ecole, milieux et territoires », dossier de Les Cahiers pédagogiques, 447, novembre 2006, avec Pierre Madiot.

– Un cosmopolitisme enraciné : le milieu lycéen marseillais, Migrations Société, vol XIX, n°113, octobre 2007, p. 71-94.

– « Quand la dynamique se crée au sein des familles », Les Cahiers pédagogiques (468), dossier : « As-tu fait tes devoirs ? », déc. 2008, p. 48-49.