Compte rendu OZP de la Rencontre du 16 novembre 2016 sur l’allocation différenciée des moyens aux académies en fonction de critères sociaux

22 novembre 2016

— -LES RENCONTRES DE L’OZP-------
n°123, novembre 2016

L’allocation différenciée des moyens aux académies en fonction de critères sociaux
Compte rendu de la 152ème rencontre du 16 novembre 2016

Le mercredi 16 novembre 2016, la rencontre de l’OZP avait pour objet de connaître comment le principe d’une allocation différenciée des moyens tenant compte du critère social avait été mis en œuvre à l’occasion de la refonte du modèle d’allocation des moyens aux académies dans le premier degré public.
L’OZP avait déjà préconisé ce mode de répartition dés son Manifeste de 2006. Il avait été adopté lors de la consultation nationale de l’été 2012 et repris par les ministres qui ont conduit la Refondation. L’objectif est stratégique : une différenciation suffisamment significative permettrait de déconnecter l’appartenance à l’éducation prioritaire de la distribution des moyens pour se concentrer sur le projet pédagogique.

L’OZP a invité Eric Peyre, chef du bureau du programme enseignement scolaire public du premier degré de la Dgesco, et Olivier Monso, chargé d’études à la sous-direction des synthèses de la Depp, à exposer le modèle de répartition entre les académies des postes du premier degré public qui a été utilisé pour la première fois pour la rentrée de 2015.

Les deux intervenants Ils rappellent les étapes qui ont mené à ce nouveau modèle : les limites de l’ancien modèle pour lequel le critère géographique (c’est-à-dire suivant un gradient urbain-rural) était déterminant et dont les variables externes produites par l’INSEE devaient être actualisées et un référé de la Cour des Comptes demandant notamment que la difficulté scolaire soit mieux prise en compte dans la répartition . Ils expliquent pourquoi le « revenu fiscal (ou déclaré) par unité de consommation » s’est imposé comme le critère le plus représentatif des difficultés sociales plus ou moins marquées, dont on connaît la forte corrélation avec la difficulté scolaire. Ils précisent pourquoi il n’est pas souhaitable d’utiliser directement un critère interne au système éducatif comme les performances scolaires qui impliqueraient d’allouer moins de moyens aux équipes pédagogiques qui réussissent malgré un contexte social difficile...

La répartition annuelle permet d’ajuster progressivement les écarts de moyens d’enseignement du réseau des écoles et des classes, en corrigeant les déséquilibres existants, et en intégrant les évolutions démographiques et l’impact des politiques pédagogiques nationales. Ces écarts se traduisent par des différences de taux d’encadrement entre académies et départements du ratio P/E, nombre de postes pour 100 élèves des écoles. Ce ratio diffère du nombre de classes pour 100 élèves car sur 100 postes, 75 correspondent au nombre de classes ordinaire et 25 postes aux moyens de remplacement pour les congés de maladie - mais aussi pour la formation continue, à l’éducation spécialisée, aux décharges de direction, etc.

La période récente a vu la reconstitution du P/E qui a retrouvé son niveau de 2007 : 5,35 postes pour 100 élèves alors qu’il était tombé à 5,20 en 2012.
Le nouveau modèle s’appuie sur un diagnostic des inégalités de P/E entre académies et départements, à effectifs d’élèves fixés, c’est-à-dire avant intégration des prévisions d’effectifs d’élèves.
Il croise un critère géographique, « protégeant » les écoles rurales et un critère social qui traduit la difficulté scolaire. La nouveauté méthodologique consiste à simuler un taux d’encadrement théorique tenant compte de ces deux critères alors que l’ancien modèle utilisait comme référence le taux d’encadrement moyen de familles d’académies fondées sur un critère géographique (urbain, contrasté et rural), la difficulté scolaire n’étant traitée que marginalement par ajustement des flux de mesures de rentrée.
Cette nouvelle méthode a permis de modifier significativement les situations relatives des académies en favorisant les académies urbaines à forte population scolaire en difficulté par rapport à d’autres académies en général rurales avec un réseau d’éducation prioritaire moins important.

Le critère géographique
Le modèle part de la situation actuelle où la dispersion des écoles rurales demande plus de postes. Les communes et leurs écoles sont réparties en 3 secteurs : rural, urbain et intermédiaire. Le tableau synthétique ci-après indique en lignes 8 et 9 le % d’écoles et d’élèves dans ces 3 secteurs.
Les 9% d’élèves des écoles rurales ont un ratio postes pour 100 élèves de 12% plus élevé que les élèves des zones urbaines. Cette différence équivaut à environ 2,5 élèves par classe.

Le critère social
Les communes sont réparties en 5 quintiles [un quintile correspond à 20%, ndlr] selon leur revenu fiscal médian par unité de consommation.. Les colonnes 5 et 6 indiquent le % d’écoles et le % d’élèves dans chaque quintile. Elles sont classées selon le revenu fiscal de référence en ordre croissant.
Dans le premier quintile, les communes dont la population a le revenu fiscal le plus faible et qui pourront bénéficier à ce titre de plus de postes. Leur ratio moyen de classes pour 100 élèves est plus élevé de 7,5% au regard des communes les plus riches. Cette différence équivaut à environ 1,5 élève par classe.

Modèle de répartition du nombre de classes pour 100 élèves du premier degré entre les académies

Ce tableau indique le nombre de classes pour 100 élèves (C/E), en croisant les critères sociaux et géographiques. En ligne, suivant le critère social : le croisement montre que les communes rurales les plus pauvres ont un C/E de 4,69 classes pour 100 élèves (équivalent à 21,3 élèves par classe) et que s communes urbaines les plus riches ont un C/E de 3,96 (équivalent à 25,2 élèves par classe).
Ces calculs, faits au niveau de l’école en prenant en compte les caractéristiques de la commune d’implantation, sont agrégés de manière à déterminer un ratio C/E « cible » à l’échelle des académies et départements et tenant compte de leur contexte géographique et social. Par ailleurs, une deuxième étape du modèle, appuyée cette fois sur des données départementales, permet de prendre en compte les postes qui ne correspondent pas à des classes ordinaires, dont il a été fait mention plus haut.

Une répartition des postes entre académies proposée au titre d’aide à la décision.
Le modèle propose ainsi une répartition entre les académies au titre de l’aide à la décision. Celles-ci répartissent les moyens entre les départements, qui, après consultations des instances départementales, ouvrent ou ferment des classes, pourvoient en moyens de remplacement ou affectent des emplois en éducation prioritaire pour la scolarisation précoce ou les « PDMQDC ».

Ce mode de répartition a provoqué l’incompréhension de certains participants : pourquoi des calculs descendant au niveau géographique le plus fin pour un modèle s’arrêtant au niveau de l’académie ? La ministre a en effet demandé que les principes du modèle national soient déclinés dans la répartition infra-académique et dans les allocations aux établissements. Eric Peyre explique que ce modèle déclinable au niveau infra-académique a pour vocation d’éclairer la décision de répartition entre départements afin de corriger et d’éviter d’accentuer des disparités départementales justifiées ni par le territoire, ni par le contexte social mais résultant seulement de la démographie.
Cette adaptation des principes du modèle ne peut se faire qu’en fonction du contexte académique ou départemental voire local. Eric Peyre indique que les académies et les directions départementales se sont approprié cette logique et plusieurs participants font état de la mise en œuvre de ces principes dans leurs académies respectives.

Par ailleurs, plusieurs participants ont mis en doute le fait que ce nouveau mode d’attribution, fondé plus que par le passé sur un critère social, ait eu des répercussions concrètes dans la répartition des moyens observée. Il serait important, dans un souci de transparence, de vérifier d’après les enquêtes de rentrée que le critère social n’a pas été oublié dans les faits.
Eric Peyre fait remarquer que la redistribution s’est déjà traduite dans les mesures de rentrée 2015 et 2016 par un effort en faveur d’académies dont les difficultés sociales, ou l’hétérogénéité, étaient mieux prises en compte par le nouveau modèle, comme Montpellier et Créteil et par une réduction des écarts de P/E.
Cette centralisation ne serait pas compatible avec l’indispensable concertation fondée sur la connaissance précise du terrain ainsi qu’avec la logique déconcentrée de la LOLF. Cependant, il serait important, dans un souci de transparence, de vérifier d’après les enquêtes de rentrée que le critère social n’a pas été oublié dans les faits.

Des impulsions politiques
Les dispositifs PDMQDC, la scolarisation précoce, la reconstitution des moyens de la formation continue font l’objet d’attribution en dehors du modèle. 3 000 postes ont déjà été attribués, l’engagement étant de 5 000. La priorité, réelle, à l’éducation prioritaire se retrouve donc dans les dispositifs annexes.

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