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Le CERC aborde les ZEP dans son rapport sur les inégalités

18 novembre 2006

Extrait du site du CERC, le 18.11.06 : « La France en transition »

« La France en transition 1993 - 2005 »

Rapport n°7

Pour élaborer ce rapport, le CERC a bénéficié de la collaboration des services du ministère de l’Emploi, de la cohésion sociale et du logement (Délégation générale à l’Emploi et à la Formation Professionnelle, DGEFP, Direction de l’Animation de la Recherche, des Études et des Statistiques, DARES et Direction de la Recherche, des Études, de l’Évaluation et des Statistiques, DREES) et de l’INSEE. Il a eu, aussi, recours à des études réalisées spécifiquement par Yannick L’Horty (Université d’Évry) et à Julien Pouget (INSEE) ainsi que des travaux d’Olivier Barlogis (Direction régionale INSEE Limousin) et de Marie Duru-Bellat et Bruno Suchaut (IREDU).

Dans le cadre de la préparation de son rapport, le CERC a transmis, pour avis, des documents techniques aux administrations et centres de recherche sur les travaux desquels les analyses se sont appuyées. Ces documents ont également été transmis, pour avis, aux partenaires sociaux.

Le CERC a, en retour, bénéficié des remarques et commentaires de Gilles Arnaud, Annick Guilloux, Céline Mareuge, Philippe Mills, Olivier Passet et Nicolas Ruiz (CAS), Pierre Ralle (CEE), Anne-Marie Brocas (COR), Laurence Rioux (CREST), Norbert Holcblat, Ronan Mahieu, Antoine Magnier (DARES), Fabienne Rosenwald et Françoise Oeuvrard (DEPP), Bruno Coquet, Véronique Delarue et Arnaud Sylvain (DGEFP), Nadine Legendre (DREES) Michel Amar, Didier Blanchet, Pascal Chevalier, Guy Desplanques, Françoise Maurel, Sylvie Lagarde, Stephan Lollivier, Olivier Marchand, Lucile Richet-Mastain (INSEE), France Prioux (INED), Jérôme Gautié (Université de Paris I et MATISSE).

La CFDT, la CFE-CGC, la CGT et l’UNSA ont également fait part de leurs observations.

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Extraits du rapport concernant les ZEP

(...)

Les ZEP

A l’origine, les ZEP (zones d’éducation prioritaire), créées en 1981, alliaient des innovations pédagogiques autour d’un projet de zone et une dotation de moyens supplémentaires pour les établissements scolaires. Initialement, 362 ZEP avaient été définies. En 2003, 700 ZEP étaient recensées englobant 5 651 écoles primaires, 874 collèges, 38 lycées généraux et technologiques et 92 lycées professionnels.

Des moyens complémentaires ont été attribués aux ZEP, mais de façon insuffisante pour compenser leurs handicaps. De plus, ce sont les enseignants les moins expérimentés qui y sont affectés. Peu d’établissements ont des équipes pédagogiques stables.

D’après l’évaluation de Benabou, Kramarz et Prost (2004), les résultats sont limités, mais les moyens l’étaient également. Selon Piketty et Valdenaire (2006), la réduction de la taille des classes primaires dans ces zones est susceptible d’avoir des résultats significatifs sur la réussite scolaire des élèves.

Ces travaux portent sur le volet allocation de moyens pédagogiques supplémentaires, mais pas sur les aspects d’innovations pédagogiques traités notamment par Moisan et Simon (1997). Ceux-ci reconnaissent la médiocrité du résultat moyen des ZEP, mais insistent sur la diversité des résultats, pour repérer et recommander de « bonnes pratiques » pédagogiques. Dans le cas britannique, le programme Excellence in Cities a également eu des résultats hétérogènes, favorables pour les élèves de niveau moyen ou bon dans les écoles désavantagées et moins sensibles pour ceux de faible niveau (McNally, 2005).

Après une phase de concertation, le ministère a pris la décision, en 2006, de conserver ce dispositif mais d’améliorer son pilotage et son évaluation et d’accroître les moyens des zones les plus fragiles. Ainsi, 249 collèges (et les écoles primaires qui s’y rattachent) constituent les « réseaux ambition réussite » et bénéficient de moyens renforcés, notamment de 1 000 enseignants expérimentés et de 3 000 assistants pédagogiques supplémentaires.

(...)

Les zones de la politique de la Ville

La politique territoriale repose actuellement sur deux dispositifs spécifiques, les ZUS et les ZEP (voir ci-dessus partie I) visant à remédier aux inégalités territoriales en matière d’éducation et d’accès à l’emploi, dans le cadre d’une politique de la ville.

Les zones urbaines sensibles (ZUS) sont des territoires infra-urbains d’action publique bénéficiant de mesures spécifiques en vue de remédier aux handicaps qu’ils subissent. La définition de ces zones repose sur le constat d’une ségrégation spatiale et retient les zones les plus défavorisées au regard de plusieurs critères dont l’emploi, le revenu et l’accès à certains services. La loi du 14 novembre 1996 en a défini 751 sur l’ensemble du territoire national5 et leur a ouvert le bénéfice d’aides spécifiques : mesures fiscales, mesures sociales et mesures de soutien en matière d’aménagement urbain. Dix ans après, à partir des rapports de l’Observatoire national des ZUS6, on peut évaluer l’évolution de leur situation.

Le faible revenu des ménages est un premier handicap. Le revenu moyen annuel par foyer fiscal7 s’élève en 2001, à 28 433 euros sur l’ensemble de la France métropolitaine, contre 29 527 euros dans les unités urbaines ayant une ZUS, mais 19 000 euros dans les ZUS proprement dites. Le revenu fiscal moyen par unité de consommation est en 2001 de 10 540 euros dans les ZUS pour 18 135 euros dans l’ensemble des unités urbaines ayant une ZUS, soit 58 % du niveau moyen des unités urbaines dont elles dépendent et 61 % du niveau national (ONZUS, 2005). Le maintien des écarts entre les ZUS et leurs unités urbaines d’appartenance n’est pas le fait d’une population spécifique prisonnière du sous-emploi et vouée à de bas revenus. La mobilité résidentielle est forte : 61 % des habitants des ZUS de 1990 occupent un autre appartement en 1999. Mais cette mobilité a accentué le poids des personnes en situation difficile. Les ZUS, en raison du faible niveau des loyers, attirent les populations les plus pauvres, tandis que les habitants qui améliorent leurs revenus cherchent à en partir.

Si les ZUS, dans leur ensemble n’ont pas vu leur handicap se réduire, malgré les dispositifs publics d’aide dont elles bénéficient, cela résulte en partie d’une mobilité résidentielle sélective.

Les ZUS cumulent d’autres handicaps. Elles souffrent d’un sous-équipement en établissements de santé d’autant plus grave que leurs habitants sont plus fréquemment atteints par certaines pathologies (surpoids, problèmes dentaires notamment). En outre, le taux d’élèves défavorisés en ZUS s’élevait à 64 % en 2003-2004, contre 43 % hors ZUS. La proportion d’élèves en retard de deux ans et plus en 6ème est supérieure de trois points dans les établissements en ZUS alors que la proportion d’enseignants de moins de 30 ans et donc peu expérimentés y est supérieure (25 % contre 18 % au dehors).

Le taux de chômage des ZUS, proche de 21 % en 2004, y est à peu près le double de celui des unités urbaines auxquelles elles appartiennent. Si l’évolution du chômage des populations immigrées et en particulier des femmes y a contribué, le fait d’habiter en ZUS, toutes choses égales par ailleurs, accroît la probabilité de chômage. Dans son rapport sur la ségrégation urbaine, le Conseil d’Analyse Économique faisait l’hypothèse d’une hystérésis spatiale et pointait le risque d’une « catastrophe sociale » (Fitoussi, Laurent et Maurice, 2003, p. 19-38).

L’évolution du chômage entre les deux recensements de 1990 et 1999 apportait de sérieux arguments à cette thèse car, entre ces deux dates, le taux de chômage avait progressé plus rapidement dans les ZUS que dans leurs zones d’inclusion (Le Toqueux et Moreau, 2002).

Le processus de ségrégation urbaine serait-il devenu incontrôlable ? Les deux rapports de l’Observatoire national des ZUS de 2004 et 2005 remettent partiellement en question cette vision pessimiste. Selon le rapport 2004, si le chômage dans les ZUS reste élevé (19,8 % en 2003), le début des années 2000 voit un resserrement des écarts des taux de chômage entre les ZUS et les autres territoires. Les données de l’enquête Emploi et les chiffres du nombre de personnes inscrites à l’ANPE concordent pour relever une amélioration relative de l’emploi dans les ZUS. Même si l’on admet que la situation des ZUS a cessé de s’aggraver, on ne peut pas dire qu’elle s’améliore nettement.

Toutefois, il faut tenir compte du fait que les populations des ZUS sont mobiles et que les évolutions constatées peuvent résulter de mouvements divers de population.

Par ailleurs, le raisonnement sur la moyenne des ZUS peut masquer des tendances divergentes, l’amélioration dans certaines zones étant compensée par une aggravation dans d’autres, d’autant que leur situation est loin d’être homogène. Selon le rapport 2004 de l’ONZUS « dans une ZUS sur deux, le taux de chômage a progressé entre 1990 et 1999 de plus de 3,2 points plus vite que dans son agglomération d’appartenance, (...) tandis que 114 ZUS (...) ont vu leur taux de chômage progresser moins que leur agglomération » (p. 194). Entre les ZUS, on observe également une forte hétérogénéité en matière de revenus. Certaines ont même un revenu médian supérieur au revenu médian national (ONZUS, 2004)

III Quelle politique de la Ville ?

Malgré les moyens mis en oeuvre et les dispositions récentes, les résultats de la politique de la ville se sont révélés décevants. Au manque de coordination des politiques sectorielles s’est ajoutée la faible efficacité des mesures destinées à disséminer l’habitat social et à favoriser le transfert de ressources des zones urbaines riches vers les zones défavorisées. La création de structures intercommunales sur la base du volontariat, outre son caractère désordonné, renforce l’exclusion des zones les plus pauvres, tenues à l’écart des regroupements.

Avant d’esquisser des pistes possibles, il convient de s’interroger sur les formes de la mixité sociale. Celle-ci peut, en effet, dans certains cas être source de troubles (Chamboredon et Lemaire, 1970), en particulier lorsque l’arrivée d’un nouveau groupe social avive les tensions et débouche sur un repli sur soi (Donzelot, 2006). Certaines expériences étrangères montrent que l’arrivée de plus riches dans un environnement pauvre est rarement favorable à ces derniers.

Une mobilité géographique positive peut être obtenue en disséminant les logements sociaux ou en aidant financièrement les familles à déménager. Aux USA, cette deuxième modalité a mieux réussi. Certaines expériences américaines montrent qu’associer plus étroitement les populations concernées permet de dégager des modalités d’action mieux acceptées et finalement plus efficaces (Donzelot, 2006). En matière d’éducation, des aides à la famille pour le choix d’un établissement de meilleure qualité ou des aides au territoire (politique ZEP rénovée) peuvent également être envisagées. Le bilan des ZEP comme des ZUS fait apparaître les mêmes défauts. Les zonages d’action se surajoutent aux découpages politiques et administratifs déjà existants et accroissent la complexité et le manque de cohérence de l’action publique.

Enfin, se pose la question de l’évaluation des actions menées. Il n’y avait pas jusqu’ici de dispositif public d’évaluation globale des ZEP. Même si de nombreux chercheurs ont travaillé sur le sujet, l’initiative des travaux économétriques estimant leur impact d’ensemble revient à quelques-uns, hors d’une commande publique.

Certes, l’Observatoire national des ZUS rend un rapport annuel mais, semble-t-il, cette évaluation infléchit peu l’action publique, sinon dans le domaine du logement mais avec des effets controversés (Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés, 2006).

Le rapport

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Extrait de « L’Express » du 17.11.06 : Le CERC dépeint une France inégalitaire

Le Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) dépeint une France inégalitaire, dans un rapport remis vendredi au Premier ministre Dominique de Villepin par son président, Jacques Delors

Ce document de plus de 240 pages pose essentiellement un diagnostic, qui doit servir de base de travail à une conférence sur l’emploi et les revenus prévue le 14 décembre.

Si le revenu disponible par habitant a cru en moyenne en France de 1,7% par an entre 1993 et 2005, à peu près comme le PIB par tête, "il y a indiscutablement un sentiment dans l’opinion publique que la vie est désormais plus difficile", estiment ses auteurs.

Ils insistent particulièrement sur les difficultés d’accès d’une grande partie de la population à un emploi stable.
"La principale source d’inégalité des revenus est l’instabilité et l’insécurité de l’emploi", écrivent-ils. "Si, pour une large partie de la population en âge de travailler, l’emploi est à temps plein et stable, une autre partie (les jeunes, les moins qualifiés, notamment) cumule instabilité de l’emploi et faible taux de rémunération."

L’écart entre le taux de rémunération nette des 10% de salariés de 25 à 54 ans les moins bien payés et celui des 10% les mieux payés est de l’ordre de un à trois, soulignent-ils.

Mais si l’on considère le montant des salaires perçus dans l’année, l’écart est alors de un à 13, et même de un à 18 pour les femmes, en raison du cumul, dans la tranche basse, d’emplois à temps partiel et de ruptures d’emploi dans l’année.

Les auteurs soulignent au passage que le smic français est désormais inférieur au salaire minimum en Belgique, aux Pays-Bas, au Luxembourg et même en Irlande et au Royaume Uni.

"Plus que du relèvement du salaire minimum, dont les conséquences sur l’emploi peuvent être négatives, les politiques de lutte contre la pauvreté doivent se préoccuper d’accroître l’emploi continu et à temps plein", ajoutent-ils cependant.

Pour ceux qui restent exclus de l’emploi ou d’un emploi suffisant "se pose la question du niveau des minima sociaux, qui est faible", estiment-ils d’autre part.
Ils font valoir que d’autres pays européens ont retenu des niveaux de minima sociaux supérieurs en contrepartie d’une plus grande exigence à l’égard des bénéficiaires.

Quartiers difficiles

Le CERC attire également l’attention sur l’impact de "l’étalement urbain" et plus particulièrement sur la situation des quartiers défavorisés. "On ne peut pas encore parler de deux France mais le clivage de l’espace joue un grand rôle", a souligné Jacques Delors lors d’une conférence de presse.

"Il y a des gens qui sont loin des bonnes écoles, loin des services publics" et pour qui le coût des déplacements, hors vacances, peut représenter en moyenne 25% du budget du ménage en Ile-de-France, a-t-il ajouté.
Le rapport met en doute l’efficacité des zones d’éducation prioritaire (ZEP) et des Zones urbaines sensibles (ZUS), qui se "surajoutent aux découpages politiques et administratifs déjà existants et accroissent la complexité et le manque de cohérence de l’action publique".
Il plaide pour une "mobilité géographique positive", par la dissémination des logements sociaux et une aide financière aux familles désireuses de quitter ces quartiers ou de mettre leurs enfants dans de meilleurs établissements scolaires.

Comme d’autres experts avant eux, les auteurs dénoncent d’autre part le fait que 190.000 jeunes sortent chaque année du système éducatif secondaire ou supérieur "sans les moyens de se défendre dans la vie", selon la formule de Jacques Delors.

"Nous pensons qu’un chantier national doit être ouvert pour permettre à tous ces jeunes de retrouver (...) à la fois le niveau de culture générale, le niveau de confiance en eux et les capacités qui leur permettront de se défendre sur le marché du travail", a déclaré le président du CERC.

De façon plus générale, les auteurs du rapport plaident pour des politiques publiques "mieux ciblées" et jugent nécessaire de relever deux défis : assurer un meilleur équilibre entre actifs et inactifs et "retrouver le plus rapidement possible une situation saine des finances publiques pour réduire sensiblement la dette" et retrouver des marges de manoeuvres pour faire face aux "nouveaux besoins sociaux".

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Extrait du site « Yahoo », le 18.11.06 : Le rapport du Cerc met en lumière la "vie difficile" des Français

PARIS (AFP) - L’instabilité et l’insécurité de l’emploi sont la principale source d’inégalités des revenus en France et alimentent le sentiment des Français d’"une vie désormais plus difficile", selon le rapport du Cerc pour la Conférence sur l’emploi et les revenus, publié vendredi.

Le document, remis au Premier ministre par Jacques Delors, le président du Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale (Cerc), examine la période 1993-2005 et livre la photographie d’une France "entre ombres et lumières".

Il désigne deux chantiers prioritaires à la Conférence du 14 décembre : la situation des Français qui n’ont pas d’emploi à temps plein toute l’année et la formation des 190.000 jeunes sortant de l’école ou de l’université sans diplôme.

Concernant ces jeunes, M. Delors a appelé à "l’ouverture sans délai d’un chantier d’intérêt national pour leur redonner un niveau de culture générale, de confiance en soi et de capacité à se défendre sur le marché du travail.

"On ne peut pas attendre une réforme du système éducatif", a souligné M. Delors, qui s’est dit "indigné personnellement par la situation de ces jeunes".
"L’emploi instable, est l’une des principales causes de la croissance des inégalités de revenus en France", a poursuivi M. Delors lors de la présentation à la presse du rapport.

Davantage que le niveau de salaire, c’est l’emploi discontinu de ceux qui alternent contrats courts, intérim et chômage qui creuse l’écart entre riches et pauvres, explique ainsi le rapport.

Le Cerc invite en conséquence à réfléchir à la sécurisation des parcours professionnels.

La CGT a salué "les mérites" du rapport, "qui confirme que 4 salariés sur 10 voient chaque année baisser leur salaire individuel, et 2 sur 10 de 15% ou plus !".

"Il conforte la CGT dans son exigence que la prochaine Conférence se concentre sur l’évolution des salaires, du pouvoir d’achat et l’accès de tous à un véritable « emploi », a déclaré la centrale de Bernard Thibault.

Au passage, le rapport invite à s’arrêter sur "le niveau élevé de rentabilité exigés des entreprises par les marchés financiers", qui "tend à laminer la rentabilité des autres entreprises, notamment les sous-traitants" et fait au bout du compte des salariés "la principale variable d’ajustement"...

Soulignant que les jeunes et les moins qualifiés cumulent plus que les autres instabilité de l’emploi et faible taux de rémunération, le rapport pose en effet la question de "l’indemnisation des périodes de non travail" que connaissent les jeunes non éligibles à l’assurance chômage, parce qu’ils n’ont jamais travaillé, ou au RMI, parce qu’ils ont moins de 25 ans.

"La situation la plus difficile à solutionner est celle des jeunes qui ne touchent pas de ressources à la sortie de l’école. C’est un débat difficile et piégé", a souligné M. Delors.

Le rapport pose aussi la question des minimas sociaux (RMI, ASS, etc) et vieillesse, "faibles" en France et "plus élevés dans d’autres pays". Il critique la "grande complexité, un certain corporatisme et l’absence d’orientation globale du système de formation permanente".

Il insiste enfin sur les inégalités générées par l’espace et l’éloignement du lieu de travail, sources de fragilité. "On ne peut pas encore parler de deux France, mais l’espace joue un rôle dans les clivages" sociaux, a jugé M. Delors. "La politique de développement rural est un élément essentiel pour limiter le gonflement des grandes villes", a-t-il suggéré.

Claudine Renaud

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