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Journée OZP 2021. 1981/1982 : Education prioritaire : la rupture Savary. Intervention de Jean-Claude Emin (texte et enregistrement audio)

10 décembre 2021

Journée nationale OZP du 27 novembre 2021.
40 ans d’éducation prioritaire, et après ?

Education prioritaire. Regards sur l’histoire
1981/1984 : la rupture Savary

L’enregistrement audio (18:28)

(avec nos excuses pour la mauvaise qualité de l’enregitrement)

 

La politique d’éducation prioritaire, selon le nom qu’on lui donne aujourd’hui, a été initiée par Alain Savary, quand il était ministre de l’Education nationale, de 1981 à 1984.
Ceux qui auront, comme moi, la curiosité d’aller consulter Wikipedia, seront sans doute surpris de constater que cette encyclopédie ne signale que trois faits majeurs à l’actif de ce ministre de l’Education nationale : une circulaire organisant les enseignements de langues et cultures régionales, la loi sur l’enseignement supérieur qui porte son nom, et la tentative d’unifier l’enseignement en mettant fin à la distinction entre école privée et école publique, dont l’échec conduira Alain Savary à la démission, le 19 juillet 1984, après que François Mitterrand l’ait désavoué face aux manifestations en faveur de l’école dite « libre ».
À se demander qui a rédigé cette notice qui ne dit pas un mot de la première mesure prise par Alain Savary, à peine un peu plus d’un mois après sa nomination dans le gouvernement Pierre Mauroy.
Elle a pourtant marqué une rupture dans l’histoire de notre système éducatif en affirmant que celui-ci devait répartir inégalement ses efforts et ses moyens de tous ordres pour essayer d’être équitable, et en brisant le tabou d’une parfaite égalité de l’offre scolaire dans toutes les écoles et tous les établissements – tabou dont beaucoup savaient qu’il était faux, mais sans vouloir le reconnaitre . Mais, au-delà de cette rupture, je voudrais également insister ici sur l’effort de structuration de la politique des zones prioritaires, engagé et soutenu par Alain Savary, tout au long des trois ans au cours desquels il a assumé la responsabilité de l’Education nationale, afin de commencer à mettre en place les moyens de « remédier à l‘inadaptation du système éducatif aux publics connaissant le plus de difficultés sociales. »

Revenons-en à la chronologie de ces trois années :
Dès le 1er juillet 1981, le ministre adresse aux recteurs et aux inspecteurs d’académie, une brève circulaire intitulée « zones prioritaires », qui leur demande de revoir, avec des moyens nouveaux, et en fonction de finalités nouvelles, la rentrée de septembre qu’ils avaient préparée pendant des mois, selon les instructions de Christian Beullac, le dernier ministre de l’Education nationale de Giscard d’Estaing.
Alain Savary annonce ainsi – je cite – que « la création par le Gouvernement de 11 625 nouveaux emplois dans l’Education nationale […] n’a de sens que si elle s’inscrit dans une politique de lutte contre l’inégalité sociale. Son but prioritaire est de contribuer à corriger cette inégalité par le renforcement sélectif de l’action éducative dans les zones et dans les milieux sociaux où le taux d’échec scolaire est le plus élevé. La politique du Gouvernement consiste en effet à subordonner l’augmentation des moyens à leur rendement escompté en termes de démocratisation de la formation scolaire ».
D’emblée, cette circulaire marquait des évolutions importantes de la politique éducative française :
  Tout d’abord, l’affirmation d’un renforcement sélectif de l’action éducative s’opposait à l‘idée fortement ancrée d’une équité garantie par l’égalité formelle et l’uniformité des moyens du service public, ainsi qu’à la tradition de l’Ecole qui s’interdisait d’opérer entre les élèves d’autre distinction que celle découlant des résultats scolaires
  Ensuite, le lien établi entre augmentation des moyens et « rendement escompté en termes de démocratisation de la formation scolaire » signifiait clairement que l’égalité formelle et l’uniformité n’étaient pas suffisantes pour assurer l’équité, mais cela revenait aussi à souligner que le système éducatif devait satisfaire à des obligations de résultats ; et à reconnaitre explicitement que le service d’éducation et ses résultats n’étaient pas les mêmes partout, ce que tout le monde savait, mais que beaucoup ne voulaient pas voir.
  De plus, la détermination de zones prioritaires par une concertation qui devait s’appuyer sur des indicateurs scolaires , comme les retards, les abandons de scolarité au niveau des collèges ,etc. ... mais aussi sur la composition socioéconomique des familles ou la présence d’enfants étrangers ou non francophones, supposait que des analyses conjointes soient conduites avec des partenaires de l’Ecole, alors que celle-ci développait plutôt une tradition de séparation d’avec son environnement ;
Mais, elle interrogeait aussi les modes d’organisation et de gestion du système scolaire, en précisant qu’ « il serait judicieux de concentrer les moyens de renforcement ou d’aide pédagogique sur certains établissements, selon les modalités propres à chaque ordre d‘enseignement.
Le poids des ordres d’enseignement et de leurs « modalités propres » respectives restait en effet très prégnant au début des années quatre-vingt, alors que l’enseignement primaire et l’enseignement secondaire relevaient de décisions et de gestion séparées.
D’un côté, les Inspecteurs d’académie organisaient l’enseignement primaire dans chaque département, en fonction des instructions qu’ils recevaient de la Direction des Ecoles ; celle-ci était responsable de tous les moyens de cet enseignement : le budget, les postes et les personnels, dont elle définissait le recrutement et organisait la formation dans les écoles normales.
De leur côté, les Recteurs organisaient l’enseignement secondaire selon les orientations définies par deux directions : la Direction des Collèges et la Direction des Lycées, qui géraient en commun, le budget et les postes de cet enseignement ; mais c’était une autre direction, la Direction des Personnels, qui recrutait les enseignants du second degré.
Ainsi, aux réticences idéologiques fortes que suscitait une politique qui venait contredire l’idée reçue qu’une répartition uniforme des efforts et des moyens assurait l’équité du système éducatif, et aux refus de certaines municipalités qui craignaient de voir leurs écoles et leurs établissements stigmatisés, comme des lieux où se concentrait l’échec scolaire, s’ajoutaient les difficultés dues à la multiplicité des niveaux et des lieux de décision. Et, la question de savoir si d’autres partenaires ne devaient pas aider l’Ecole dans sa contribution à la lutte contre l’inégalité sociale, se posait dans un contexte où le nouveau Gouvernement engageait une politique de déconcentration et de décentralisation territoriales. Les difficultés ne manquaient pas.
C’est pourquoi, après un premier bilan de cette rentrée effectuée dans des conditions quelque peu improvisées, une nouvelle circulaire va « précise[r] la justification et les perspectives générales [de l’action entreprise] et défini[r] les mesures à mettre en œuvre pour la rentrée de 1982 ».

Deux points méritent d’être soulignés à propos de cette circulaire qui comporte, elle, une quinzaine de pages :
Premier point : cette circulaire était, comme la première, signée par le Ministre lui-même, – ce qui témoigne de l’importance qu’il y attachait ; et elle était publiée, en décembre 1982, en même temps que les circulaires de rentrée des directions des Ecoles, Collèges et Lycées. Elle manifestait ainsi que « l’action éducative dans les zones où se concentrent les plus grandes difficultés, … constitue un instrument privilégié de lutte contre les inégalités sociales devant l’école », et qu’elle doit s’« ajout[er] aux améliorations apportées à chaque niveau d’enseignement ». Dans une large mesure, on peut dire qu’elle fondait la « politique des zones prioritaires » comme une politique spécifique au sein de l’ensemble de la politique éducative.
C’est pourquoi, un compromis sera recherché pour faire vivre cette spécificité à travers toutes les structures de l’Éducation nationale, mais sans bousculer trop l’organisation du premier et du second degré, ce qui aurait été, alors, difficilement envisageable : un membre du Cabinet, proche du ministre suivra cette politique (ce sera Catherine Moisan) ; elle sera en relation permanente avec un « Groupe ZEP » qui comprenait un cadre de chaque direction du ministère, chargé de l’articulation des activités de sa direction avec les exigences de la politique des ZEP ; puis ce groupe sera lui-même en relation avec un correspondant dans chaque rectorat et département. Cela revenait à dire que pour piloter une politique spécifique, il fallait déroger aux pratiques administratives habituelles, ce qui n’était pas courant dans la maison.
Deuxième point : la circulaire confirmait l’élargissement du champ dans lequel devait se situer la détermination des zones prioritaires en affirmant qu’« autant que l’inadaptation de l’appareil scolaire, c’est la conjonction des difficultés dues aux insuffisances constatées dans différents domaines, et notamment ceux du travail, des loisirs, de l’habitat, de la sécurité, qui caractérise une zone prioritaire ».
Elle était donc adressée aux responsables de l’Education nationale, recteurs et inspecteurs d’académie, mais elle concernait également les préfets et les présidents des collectivités territoriales, conseils régionaux et départementaux, et enjoignait aux premiers de « rechercher avec les élus locaux et en coopération avec les services régionaux et locaux des autres départements ministériels, tous les moyens d’une intervention multiple dont les effets conjugués ne peuvent que se renforcer ».
Sur le fond, la circulaire prenait en compte la fait que les délais de préparation de la rentrée 1981 avaient été trop courts pour pouvoir mener les analyses nécessaires à la détermination des Zones prioritaires et à arrêter les moyens et les mesures adéquates à y mettre en œuvre. Elle proposait donc trois « axes autour desquels [les responsables] devr[aient] élaborer [leur] action en matière de zones prioritaires ».
  Tout d’abord, « s’agissant de la détermination des zones prioritaires, [il faut]… faire prévaloir une approche large de ce concept s’étendant à des domaines extérieurs à l’éducation » ;
Les recteurs sont invités à faire largement appel aux facteurs économiques, sociaux et culturels de façon à avoir une vision large des aires géographiques où se concentrent les plus grandes difficultés, et à consacrer une attention particulière à la concertation avec les élus. Ce sont les recteurs qui arrêteront le choix des zones après dialogue avec les inspecteurs d’académie, et il leur est demandé de « privilégier les créations de zones prioritaires qui répondent à des demandes expressément formulées au niveau local » et de ne retenir aucune zone « sans qu’un projet spécifique n’ait été préalablement élaboré »
  Ensuite, « a démarche de détermination des zones doit aboutir à la définition d’un projet éducatif propre à chaque zone prioritaire, permettant de répondre aux besoins exprimés, et mettant en œuvre des moyens de nature multiple » ;
Il est demandé que le diagnostic ne soit pas mené de façon séparée selon les niveaux d’enseignement, mais prenne bien en compte les relations multiples qui unissent entre eux les écoles et établissements. Mention est faite des mesures relatives à la rénovation de la pédagogie et à l’amélioration du climat scolaire, ainsi qu’à la formation. Un large recours à la collaboration avec tous les partenaires qui l’accepteront est souhaité.
Quant aux moyens, ils doivent être affectés compte-tenu des projets, sachant que les recteurs n’auront pas d’enveloppe spécifique pour ce faire , l’administration centrale ne se jugeant pas capable de décider de la nature des moyens à mettre en œuvre dans les zones, alors qu’ils dépendent des actions particulières prévues dans chacune d’entre elle.
  Enfin, l’ensemble de ces opérations sera facilité par la mise en place d’un dispositif d’appui et d’impulsion ».
L’insistance est forte sur l’organisation du suivi et du pilotage aux niveaux académique et départemental, mais le plus novateur était « la mise en place d’une équipe d‘animation pour chaque projet de zone prioritaire », équipe dont la composition pourra être différente selon les zones et leurs projets respectifs.
Je ne vais pas développer plus avant, sachant que ces trois axes restent d’actualité, et que c’est autour d’eux que se sont organisées les évolutions de ces quarante dernières années.

Pour en revenir au début des années quatre-vingt, - on avait alors de bons principes puisqu’un « suivi des projets dans les zones et les programmes d’éducation prioritaires » était organisé dans le cadre de la préparation de la rentrée 1983, la troisième après la mise en place de la politique. Une circulaire en envisageait l’organisation à trois niveaux : celui de la zone, le niveau départemental et académique et le niveau national.
Sans entrer dans le détail, les enseignements de cette première évaluation a conduit à esquisser de premières évolutions nécessaires de la politique ; j’en citerai trois :
  l’accent à mettre sur la question des apprentissages et l’objectif essentiel d’une amélioration des résultats scolaires, alors que les premiers bilans avaient constaté une « dérive socio-culturelle » des programmes d’éducation prioritaires, selon le terme utilisé à l’époque ;
  l’affirmation du rôle central du projet inter-établissements malgré les spécificités du premier et du second degrés, et,
  l’effort organisation et de pilotage des zones avec la création des postes de coordinateurs et de la fonction de responsable de zone.
Mais ces évolutions ne deviendront réalité « administrative » qu’en 1990, avec la première « relance de l’éducation prioritaire » de Lionel Jospin ; celui-ci articulera également le dispositif ZEP et la politique de la ville.
Quant au Ministre nommé après la démission d’Alain Savary, il évoquera fort peu les zones prioritaires. Tout au plus, consentira-t-il à envoyer à chaque zone, le « guide d’auto-évaluation des zones prioritaires », qui avait été mis au point sous l’égide du « Groupe ZEP » à la demande des équipes qui demandaient, à juste titre, des outils pour évaluer leurs actions.

Puis, de 1984 à 1990, le « territoire » de l’Education prioritaire restera, à quelque chose près, celui des 362 zones, regroupant 8% des écoliers et 10% des collégiens, qui avaient été arrêtées à la rentrée 1982. L’éducation prioritaire connaîtra ainsi la première période au cours de laquelle sa mise en œuvre sera diverse et très souvent militante. Il faut s’en féliciter car c’est ce qui a permis une continuité de l’action sur le terrain, même lorsque les responsables nationaux de l’Education nationale ont délaissé cette politique – voire en ont détourné les objectifs, ce qui est arrivé à plusieurs reprises, au cours des quarante dernières années.

Jean-Claude Emin

 

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