Journée OZP 2003. Projets et contrats, élaboration et suivi, par Jean Vogler, inspecteur général

Actes de la Journée nationale de l’OZP, mai 2003
Totalité des Actes

PROJETS ET CONTRATS À L’ÉDUCATION NATIONALE

Intervention de Jean VOGLER

Jean Vogler est Inspecteur général de l’administration de l’Éducation nationale (IGAEN). A ce titre, il est amené à visiter près de 200 établissements et à mesurer la réalité des projets d’établissement ou de zone. Il a été chef de département à la DEP (Direction de l’Évaluation et de la Prospective), où il a notamment mené une étude fondatrice sur les capacités de lecture des élèves en fin de CM2. Il a été également membre du Groupe permanent de lutte contre l’illettrisme (GPLI). Il a été enfin inspecteur d’académie adjoint du Val-d’Oise et a participé à ce titre à l’animation de l’éducation prioritaire dans le département.
C’est en 1970 que le terme « projet » apparaît dans les textes officiels du ministère : les 10%, puis les projets d’action culturelle, devenus projets d’action éducative, puis les projets d’établissement et les projets de ZEP en 1981. Depuis, on a assisté à une véritable inflation de l’usage de la notion et, plus récemment, au développement de celle de contrat.

On m’a demandé d’alimenter votre réflexion en mettant en perspective ces deux notions dans l’Éducation nationale. Je le ferai en deux temps : une perspective historique et idéologique d’abord, puis un point sur la situation actuelle.

HISTOIRE IDEOLOGIQUE

Par « idéologie », j’entendrai ce que le Robert désigne comme une définition marxiste, à savoir : « un ensemble d’idées, de croyances et de doctrines propres à une époque, une société ou une classe ». En ce sens, on peut dire que les idéologies du projet et du contrat dans l’univers de l’Éducation nationale résultent de la convergence ou de la confluence (pour prendre une image hydrologique) de plusieurs courants, ce qui occasionne toujours, dans un fleuve, des remous, des turbulences, voire des divergences (1).

1 - Au début, il y a un long fleuve tranquille : l’École de la République, une et indivisible.

L’École mise en place par la IIIe République est une institution visant à dispenser l’instruction indispensable au citoyen à tous les enfants de France. Elle est fondée sur le principe républicain d’égalité : égalité d’accès à l’école et égalité devant les contenus d’enseignement, définis minutieusement par des programmes nationaux et sanctionnés par des diplômes nationaux. C’est cela le projet de la République, mais on n’emploie pas ce terme. Et, dans cette logique, toute idée de projet académique ou d’établissement est évidemment inconcevable.
Ce long fleuve tranquille va recevoir un premier affluent qu’on pourrait qualifier de « psychopédagogique ».

2 - Le courant psychopédagogique.

En fait, ce courant est lui-même composé de deux rivières qui ont longtemps emprunté un cours resté à l’écart de l’institution républicaine : la psychologie de l’enfant et de l’apprentissage d’une part, la pédagogie des « méthodes nouvelles » d’autre part (2)

La psychologie de l’enfant (Piaget, Wallon) insiste sur le rôle fondamental de l’activité dans le processus d’apprentissage : l’enfant construit son propre savoir ; de la transmission des savoirs par l’enseignement, on passe à la construction des savoirs par l’activité du sujet. Et cette activité est générée par « l’intérêt » ou - terme postérieur - la « motivation », ce qui n’est pas loin du « projet », même si ce terme n’est pas encore d’usage. Notons que, dans ce cas, il s’agit d’un besoin ou d’un projet du sujet, d’un projet individuel, personnel.
La pédagogie des « méthodes nouvelles » (Dewey, Claparède, Decroly, Montessori) est liée à ces conceptions de l’apprentissage. La pratique pédagogique consiste à partir des besoins et des intérêts des enfants pour enclencher une activité qui génère l’apprentissage. C’est une pédagogie « centrée sur l’enfant ». Mais, comme on est en situation de classe, collective, tout l’art du pédagogue consiste à passer des intérêts individuels à un intérêt collectif ; c’est, par exemple, la pédagogie des « centres d’intérêt ». Il s’agit ici d’un projet collectif, celui des enfants, mais dans (ou derrière) lequel se profile bien aussi un projet de l’enseignant.

La pédagogie coopérative (Freinet) a bien des points communs avec les méthodes actives, notamment en ce qui concerne la conception de l’apprentissage fondée sur l’intérêt de l’enfant. Elle s’en distingue néanmoins à bien des égards et en particulier par l’importance de son projet social (politique). En effet, le groupe d’élèves (avec leur maître) est considéré comme une microsociété qui se donne, démocratiquement (par le conseil coopératif), ses règles de fonctionnement et décide de « projets de vie ». La finalité éducative est, pour le moins, d’initier les enfants à la citoyenneté (Freinet). Dans son développement extrême, cette pédagogie devient révolutionnaire, veut instituer une société nouvelle par l’école : c’est le courant de la « pédagogie institutionnelle » (Oury). En tout cas, il s’agit d’un projet collectif et politique.

Schématiquement, ce courant psychopédagogique, composite, a rejoint, en plus ou moins grande partie, le fleuve Éducation nationale à partir de 1969 (textes sur le « tiers temps pédagogique » à l’école, avec la notion « d’activités d’éveil »).
Dans ce courant, le projet est celui conçu par l’élève (projet individuel) ou par le groupe (projet collectif) et représente pour les élèves une fin en soi (cf. aujourd’hui le « projet d’orientation » ou les « travaux personnels encadrés » ou les « itinéraires de découverte » ou les « projets pluridisciplinaires à caractère professionnel »). Mais, pour les enseignants, faire élaborer des projets par les élèves est un moyen pédagogique pour mieux prendre en compte leurs intérêts dans l’espoir de favoriser les apprentissages (« pédagogie du projet »).

3 - Le courant gestionnaire ou managérial

À côté du fleuve Éducation, et bien loin de lui, s’écoulait depuis longtemps le fleuve Entreprise. Je dis « bien loin », car il ne semblait rien avoir de commun, tourné qu’il était vers les valeurs économiques de profit et de rentabilité (encore que certains ont fait des rapprochements entre le taylorisme industriel et l’école obligatoire) (3).
Très schématiquement, il suffit pour notre propos de rappeler que, confronté à une situation économique de plus en plus difficile à partir de la fin des années soixante, le monde des entreprises a été contraint de renouveler ses modèles d’organisation dans la course à l’efficacité et à l’innovation. En particulier, on a rompu avec la chaîne hiérarchique pyramidale de commandement en décentralisant les lieux de décisions. On a adopté la direction par objectifs, qui consiste, à partir des objectifs généraux définis par la direction générale, à définir à tous les échelons intermédiaires des objectifs opérationnels précis qui permettent à la fois de mobiliser les différents agents (management participatif) et d’évaluer l’action au regard de ces objectifs. De la sorte, les objectifs d’un échelon hiérarchique donné constituent un moyen de réaliser l’objectif du niveau hiérarchique supérieur. Chacun de ces processus d’élaboration d’objectifs constitue un projet (d’entreprise, d’unité, de service,etc. ).

Il y a deux raisons essentielles à l’adoption de ce mode d’organisation : les responsables de proximité seraient mieux capables d’adapter les objectifs généraux aux réalités locales (plus grande efficacité) ; par ailleurs, ce mode fait participer les agents à la décision et, donc, les responsabilise (meilleure exécution et contrôle renforcé). Dans ce modèle d’organisation, le projet est avant tout un moyen, un outil de gestion, de management, visant à mieux mobiliser et responsabiliser les agents, les « acteurs », pour une plus grande efficacité dans les résultats, elle-même mesurée par l’évaluation conçue comme feed back, effet en retour, rétroaction. Et les nouveaux démiurges de ce mode d’organisation sont les « managers ».
Pour toute une série de raisons (critiques sociologiques de la bureaucratie des administrations, massification de l’enseignement qui exige une meilleure gestion des moyens, « mode » du participatif, séduction de la performance, influence des sociologues sur l’éducation...), ces modes d’organisation vont progressivement (à partir des années soixante-dix) séduire des responsables de l’éducation (administratifs d’abord) qui croient trouver là des solutions à leurs propres problèmes.

On voit bien que, sur le plan administratif, cette idéologie est à la base des projets d’établissement, des projets ZEP, des projets académiques, etc. La parenté est si évidente qu’il n’est pas utile d’insister. Notons simplement qu’il s’agit, dans tous les cas, non seulement de projets collectifs, mais aussi de projets institutionnels, imposés par un modèle d’organisation : la direction ou - mieux - le « pilotage » par projets.
Mais la même idéologie est également à l’origine d’un courant pédagogique, celui de la pédagogie par objectifs. On peut trouver les origines de ce courant aux États-Unis, avec les travaux de Ralph Tyner sur le curriculum de formation (1950) ou de B.S. Bloom sur la taxonomie d’objectifs (1956). Ces travaux se diffusent d’abord dans les pays anglo-saxons, puis dans les pays francophones, via le Québec, la Belgique (De Landsheere), la Suisse (Cardinet). Ils atteignent la France dans les années soixante, d’abord dans la formation continue des adultes (Bertrand Schwartz), puis dans la formation professionnelle initiale, et dans l’enseignement primaire avec les programmes publiés au début des années soixante-dix. Il s’agit d’une sorte de réaction aux méthodes actives auxquelles on reproche un défaut d’organisation, de rationalisation de l’enseignement. L’entrée par les objectifs de formation permettrait de concilier des sujets d’études basés sur la motivation de l’apprenant et la nécessaire programmation de l’enseignement au moyen d’un référentiel d’objectifs à atteindre (4).

Le fleuve Éducation nationale s’est donc progressivement complexifié. Il comporte :
– le courant de l’École républicaine, fondé sur la transmission des mêmes valeurs et savoirs à tous ; c’est une idéologie républicaine valorisant la Nation et privilégiant plutôt le principe d’égalité, sans autre projet pédagogique ni institutionnel que celui de la loi ;
– le courant des pédagogues, centré sur les besoins et intérêts des enfants, sur leurs projets, même si la pédagogie par objectifs permet - pour certains - de rationaliser les apprentissages ; c’est une idéologie démocratique valorisant l’individu et privilégiant surtout le principe de liberté (projets pédagogiques ou pédagogie du projet) ;
– le courant des managers, centré sur l’efficacité de l’organisation ; c’est une idéologie économiste, technocratique (projets institutionnels).
Sur un plan purement technique ces courants ne sont pas inconciliables - c’est pourquoi les technocrates cherchent à les concilier - mais, sur le plan idéologique, c’est beaucoup plus difficile.

Ajoutons à cette complexité :
– ces courants sont eux-mêmes composites dans la mesure où ils s’interpénètrent, s’influencent plus ou moins réciproquement, ce qui accroît la complexité de chacun d’eux et de l’ensemble, et provoque ambiguïté et opacité ;
– les différentes catégories de personnels ne se rangent pas également dans ces différents courants : les enseignants sont plutôt dans les deux premiers, les administratifs davantage dans le troisième. Mais cela n’a rien d’absolu ;
– chacun d’entre nous peut sans doute se reconnaître plus dans l’un que dans l’autre ; mais nous pouvons aussi être partagés, hésitants, sinon déchirés...
Je fais l’hypothèse que ce sont ces turbulences idéologiques qui expliquent pour l’essentiel les difficultés à se rassembler collectivement autour d’un projet et, même, à accepter la notion même de projet.

SITUATION ACTUELLE

1 - Une « poupée gigogne » de projets

Nous avons actuellement, au sein de l’Éducation nationale, un emboîtement de projets, mais un emboîtement hiérarchique dans lequel le plus grand (ou supérieur) s’impose chaque fois au plus petit (ou inférieur) :
– la politique nationale, qui est définie par la loi d’orientation, mais aussi par des programmes ainsi que par de multiples instructions et circulaires successives ; il est à noter qu’on ne parle pas de « projet » à ce niveau, ce qui pourrait montrer que les projets ci-dessous ne sont que des moyens, des outils au service de la politique nationale ;
– les projets académiques, adaptations régionales de la politique nationale ;
– les projets départementaux, inclus dans les précédents ;
– les projets de circonscription ;
– les projets ZEP ;
– les projets d’établissement ;
– les projets d’école.

Tous ces projets sont de type gestionnaire, institutionnel (troisième courant ci-dessus), collectifs, imposés par la hiérarchie, obéissant au modèle « diagnostic > définition d’objectifs > définition d’actions > évaluation des résultats = nouveau diagnostic > nouvelle définition d’objectifs, etc. » Toutefois, dans la mesure où ils comportent des objectifs et des actions pédagogiques, ils s’inspirent aussi plus ou moins des deux autres courants.
Or, si l’on se réfère notamment aux rapports des deux inspections générales sur les « évaluations de l’enseignement dans les académies » (un rapport de synthèse sur dix académies est en fin de rédaction), ce modèle, dans l’ensemble - à part quelques exceptions, en particulier en ZEP - ne fonctionne pas.
On peut invoquer trois raisons pour expliquer ce dysfonctionnement.

 Une première raison met en cause le ministère. En effet, en matière de gestion du pouvoir au sein d’une organisation, le pilotage par projets se distingue de la traditionnelle direction hiérarchique sur un certain nombre de points. Dans le pilotage, le pouvoir central est davantage, sinon exclusivement, centré sur les grandes orientations et sur les objectifs principaux ; il laisse donc aux acteurs locaux l’initiative (et la responsabilité) de définir les objectifs secondaires et les modalités de mise en œuvre, en fonction de leur appréciation des réalités locales (qu’ils sont mieux placés pour bien connaître).
Mais, pour ce faire, non seulement ces acteurs locaux doivent bien connaître et comprendre les grandes orientations, mais ils doivent aussi y adhérer pleinement, les partager. Cette condition, essentielle, fait obligation à l’autorité centrale : d’une part, de structurer ses objectifs de façon cohérente et intégrée dans un projet global, clair, lisible et aisément communicable à tous (au lieu d’un catalogue de directives juxtaposées et successives) ; d’autre part, d’élaborer ces orientations en concertation suffisante avec les acteurs, pour que ceux-ci puissent réellement les partager, dans une démarche contractuelle. Dans les faits, est-il nécessaire de démontrer que notre ministère n’en est pas là ? Alors, comment une académie le pourrait-elle ? Et un établissement ? Les projets sont ainsi vécus comme une obligation hiérarchique, formelle et non comme une nécessité ressentie à la base (5).

 Une seconde raison, d’ailleurs liée à la première, tient au problème de l’articulation entre les différents niveaux hiérarchiques d’élaboration de projets et, par conséquent, de l’articulation des projets eux-mêmes et de leur degré de dépendance/autonomie des uns par rapport aux autres. Sans doute qu’il y a trop de projets.

 Une troisième raison renvoie à ce qui a été dit en première partie : les deux premiers courants résistent au troisième. Le projet gestionnaire n’est pas accepté, quand il n’est pas assimilé à une dérive néolibérale du service public (6)

2 - Du projet au contrat

Actuellement, on parle de plus en plus de « contrat » ; on tend à transformer les projets en contrats, dans une opération appelée « contractualisation ». Le contrat, dans la définition du Code civil reprise par le Robert, est « une convention par laquelle une ou plusieurs personnes s’obligent, envers une ou plusieurs autres, à donner, à faire ou à ne pas faire quelque chose ». L’acte écrit qui entérine cette convention s’appelle également contrat. Remarquons tout de suite que le contrat est une forme d’assurance ; on passe contrat pour être sûr que les parties en respecteront les termes ; c’est que l’on craint que cela n’aille pas de soi...
Historiquement, les contrats apparaissent dans l’Éducation nationale lorsque ce ministère prend des engagements de coopération avec d’autres ministères ou avec des collectivités : par exemple, avec la Jeunesse et Sports pour les « contrats bleus » (1987) puis les « contrats d’aménagement du temps de l’enfant », avec les Caisses d’allocations familiales pour les « contrats temps libres », avec plusieurs ministères et collectivités pour les « contrats ville », etc. Dans ces cas, il s’agit d’engagements annuels ou pluriannuels portant sur des objectifs, des actions et des moyens (humains et financiers). Le contrat a donc bien sa raison d’être juridique.
Mais, plus récemment, le ministère incite à passer des contrats entre les acteurs internes de son administration : contrats de réussite en ZEP (janvier 1999) entre les autorités académiques et les acteurs du réseau ZEP, contrats entre le ministère et les académies (1999), contrats entre le rectorat et les établissements (en cours dans certaines académies). Ces contrats portent essentiellement sur des objectifs et des actions et moins sur les moyens ; il s’agit en somme d’un engagement moral.
Ainsi, selon les termes de la circulaire du 20 janvier 1999, « le projet du réseau [...] fait l’objet d’une discussion avec les autorités académiques pour être formalisé en contrat de réussite. Celui-ci fixe les objectifs retenus en terme de réussite des élèves, précise les priorités accordées en moyens de tous ordres, intègre les mesures d’accompagnement, d’animation pédagogique et de formation nécessaires, ainsi que celles montées en partenariat. [...] Ce contrat comporte les modalités d’une évaluation continue et d’un bilan relatif à l’efficacité des actions entreprises ». Le texte permet donc un véritable contrat à engagements réciproques : les acteurs de la ZEP s’engagent à atteindre les objectifs fixés, les autorités académiques s’engagent à soutenir les actions par « des moyens de tous ordres ».

Le contrat entre une académie et le ministère est plus lâche, en particulier sur les engagements de l’administration centrale en matière de moyens. Il « n’est évidemment pas juridique, ni financier, ce n’est pas un acte « notarié » ; c’est « un outil de dialogue qui permet de s’engager ensemble sur des axes forts, cohérents et pertinents pour les académies ». C’est « un engagement à la responsabilité mutuelle, un outil qui servira de référence pour piloter les priorités et aider à l’accompagnement des actions ». « La discussion sur les moyens doit rester globale » (Compte rendu du Séminaire des recteurs « Contractualisation ». Sèvres, 12 juillet 1999, MEN, DESCO).
On peut s’interroger sur la différence entre ces contrats internes et les projets et sur la raison de cette évolution. Notons deux différences essentielles :
– les contrats ne portent que sur quelques points du projet, ceux jugés prioritaires par les deux contractants ; cela peut être une simplification et une clarification ;
– les contrats définissent des engagements réciproques qui seront jugés sur bilan ; c’est un autre élément de clarification.
Pour ces raisons, par rapport aux projets, les contrats peuvent être sources de progrès. Mais à condition que l’on sache remédier aux trois dysfonctionnements signalés ci-dessus, que les objectifs soient plus authentiquement concertés, qu’il y ait davantage de confiance et d’autonomie.

NOTES

(1) Pour une approche psychologique de la question, voir Jean-Pierre BOUTINET, Psychologie des conduites à projet, PUF, 1993 (Que sais-je, 2770).
(2) Sur les relations entre ces deux courants, voir l’ouvrage classique de Jean PIAGET, Psychologie et pédagogie, Denoël, 1969.
(3) Alvin TOFFLER, La troisième vague, Denoël, 1980.
(4) cf. l’article Pédagogie de Daniel HAMELINE dans l’Encyclopédie Universalis.
(5) cf. IGAENR, Rapport général 2002, La Documentation française, 2003.
(6) cf. à ce sujet : Christian LAVAL, L’école n’est pas une entreprise, le néolibéralisme à l’assaut de l’enseignement public, La Découverte, 2003.