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Le Conseil national des Villes souhaite un travail plus étroit entre ZEP et PRE

17 mai 2007

Extrait du site du CNV, le 16.05.07 : Avis du conseil national des villes sur la mise en place des programmes de réussite éducative

Adopté le 18 avril 2007

Introduction

Conditions de la saisine et méthodologie

Par lettre en date du 7 juin 2006, la ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, Madame Catherine Vautrin, a souhaité que « le conseil national des villes puisse porter sa réflexion sur trois dispositifs, notamment le programme de réussite éducative qui introduit de nouvelles pratiques difficiles parfois à appréhender pour les acteurs de terrain » (1).

Un groupe de travail a aussitôt été mis en place et a poursuivi ses travaux d’octobre 2006 à la fin mars 2007 (2). Outre l’examen de divers travaux, il a procédé à une enquête assez large, tant par le nombre de sites retenus que par leur répartition géographique (3). Il a pu disposer au total d’un ensemble d’informations s’échelonnant du printemps 2006 à ces dernières semaines et couvrant ainsi la période de lancement et de mise en place de ce programme. Sur la base d’une note d’étape présentée à l’assemblée générale du conseil du 15 février dernier, le groupe a remis ses conclusions qui fondent le présent avis adopté par le bureau du conseil, le 18 avril 2007.

Rappel des objectifs

et des programmes de réussite éducative

Les dispositifs de réussite éducative ont été définis par les programmes 15 et 16 du plan de cohésion sociale et la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Leurs objectifs et leurs modalités de mise en oeuvre ont été précisés par plusieurs circulaires dont celle adressée aux préfets, le 14 février 2006, par la déléguée interministérielle à la ville :

« L’objectif du programme « réussite éducative » est d’accompagner depuis l’école maternelle et jusqu’au terme de la scolarité obligatoire, les enfants et les adolescents qui présentent des signes de fragilité. Il s’agit de construire avec le jeune et sa famille un parcours de réussite, au carrefour de l’approche individuelle et de l’approche collective...

La nouvelle approche donne une place prépondérante au parcours individuel et au « sur mesure » avec une intervention inscrite dans la durée de professionnels de différentes spécialités et d’associations constituées en réseau au sein d’équipes pluridisciplinaires de réussite éducative.

Le projet de réussite éducative n’est donc ni un projet scolaire, ni un projet destiné à l’ensemble des enfants d’un quartier, mais un programme d’actions spécifiquement dédiées aux enfants ou adolescents les plus fragilisés et à leur famille vivant sur les territoires en ZUS ou scolarisés en ZEP-REP. Il s’appuie sur un partenariat élargi à tous les acteurs concernés par la mise en oeuvre d’une politique éducative à l’échelle locale [....]

Il est l’occasion de revisiter certaines actions du contrat de ville en les ciblant sur les enfants les plus en difficulté et en leur donnant un contenu réellement éducatif (c’est le cas des actions culturelles et sportives notamment) ».

Constat du conseil national des villes

Le constat qui se dégage des travaux du conseil national des villes est, qu’en dépit d’une mise en place assez longue, de modes d’organisation et de fonctionnement qui peuvent paraître lourds et complexes, l’individualisation des prises en charge et la globalité des approches, qui sont les deux innovations majeures de cette politique, ont progressé au cours des 12 derniers mois. Il convient toutefois d’être attentif au positionnement des nouveaux dispositifs qui la concrétisent par rapport aux structures existantes ainsi qu’à leurs aspects financiers.

Il convient surtout que l’État assure la pérennité d’une politique qui, conformément à ses objectifs, paraît une réponse intéressante aux besoins des jeunes les plus « fragilisés ». En donnant au terme « éducatif » son sens le plus large, cette politique interministérielle fait manifestement progresser la mutualisation des compétences et des moyens. Elle semble de nature à faire mieux comprendre et accepter par les différents partenaires et, d’abord, par l’institution scolaire, la nécessité de resituer dans un contexte plus large des problèmes scolaires qui ne sont souvent que des révélateurs de difficultés, hélas, plus nombreuses et plus profondes. Il serait grave, qu’après d’autres politiques contractuelles, elle ne soit pas poursuivie suffisamment longtemps, le cas échéant avec les adaptations qui seraient nécessaires, pour permettre à ces premiers constats positifs de se confirmer.

Tel est le sens des réflexions du conseil national des villes. Elles sont étayées par les développements ci-après et complétées par une dizaine de propositions qui paraissent de nature à améliorer l’efficacité de cette politique, notamment en ce qui concerne les relations contractuelles entre l’État et les collectivités territoriales sur lesquelles elle repose.

1. Une mise en place longue.

Un certain nombre d’autres initiatives ont pesé sur le démarrage des opérations. Il s’agit du rapport de l’INSERM sur les possibilités de détection précoce de la délinquance, puis de certaines dispositions de la loi sur la prévention de la délinquance qui ont fait craindre une confusion avec la personnalisation des approches qui doit caractériser la politique de réussite éducative, démarche évidemment extérieure à toute idée de répression et qui a pour strict objectif la prévention, sous forme d’accompagnement et de soins apportés aux jeunes et aux familles.

Au sein du milieu scolaire, une certaine confusion avec les programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE), les craintes de certaines équipes des réseaux d’aide aux élèves en difficulté (RASED), de membres de la médecine scolaire, d’assistantes sociales, de conseillers d’orientation psychologues, de chefs d’établissement ou de directeurs d’école pensant que l’on venait s’immiscer entre eux et les familles, ont nécessité de nombreuses rencontres et un travail d’explication et de connaissance mutuelle. Il paraît avoir abouti et, s’il peut subsister ici ou là certaines réserves, la collaboration paraît en général bonne sur le terrain ; les inspections académiques et les inspecteurs de l’éducation nationale jouent généralement un rôle actif dans bon nombre de départements, particulièrement ceux qui sont les plus concernés par cette politique.

Il a cependant été signalé à plusieurs reprises que les nouveaux modes de pilotage de l’éducation prioritaire, qui ne font guère de place aux partenaires, ne facilitaient pas l’articulation entre la politique de réussite éducative et celle de l’éducation prioritaire. La préconisation ci-après, qui serait acceptée par le ministère de l’éducation nationale, paraît donc de nature à améliorer cette situation.

Préconisation n°1

Il serait souhaitable que les secrétaires des comités exécutifs des réseaux ambition réussite (RAR) et des réseaux de réussite scolaire de l’éducation prioritaire participent aux comités techniques ou aux équipes pluridisciplinaires de soutien des dispositifs de réussite éducative et que, parallèlement, les coordonnateurs de ces dispositifs soient invités périodiquement aux réunions de ces comités exécutifs. Une instruction conjointe en ce sens des deux ministères concernés serait de nature à renforcer des collaborations qui sont indispensables.

Par ailleurs, le souci de la déontologie qui doit guider le travail social (respect de la volonté de la famille, protection des dossiers et des informations échangées...) a constitué une préoccupation forte des travailleurs sociaux et des services dont ils relèvent au conseil général ou à la caisse d’allocations familiales (CAF), préoccupation également partagée par les assistantes sociales de l’éducation nationale évoquées ci-dessus. La préparation d’une charte de confidentialité, considérée dans la plupart des cas comme un préalable à l’engagement des actions, a souvent été un travail lourd (4), s’échelonnant sur plusieurs mois et pouvant constituer, aujourd’hui encore, un élément de blocage décourageant pour les autres partenaires. À ces préoccupations est venue s’ajouter la crainte d’une confusion, voire d’une méconnaissance des compétences de chacun et du travail accompli.

Il faut signaler cependant que, dans quelques cas, ce type de problème, qui semble s’être posé partout avec plus ou moins d’acuité, a pu être résolu plus aisément, en raison d’une adhésion rapide de tous les partenaires, y compris des travailleurs sociaux.

Cette situation résulte souvent d’habitudes anciennes de travail en commun, par exemple dans le cadre d’autres dispositifs contractuels, tels la veille éducative ou les CEL. Elle peut être liée également à un bon fonctionnement des instances de pilotage « politique » (à l’échelon des responsables départementaux ou des conseils consultatifs), qui ont su lever les éventuelles réticences des agents de terrain relevant de leur autorité.

Face à ces difficultés, les réactions des villes ont été de deux sortes :

– dans un grand nombre de cas, on estime que cette phase préparatoire, qui a pu s’étendre à l’architecture du dispositif (cf. développement suivant), pour longue qu’elle ait pu être, a présenté un double intérêt : elle a débouché sur l’adoption de règles acceptées par tous et compatibles avec la déontologie de chacun ; elle a permis un travail commun, habituant à une certaine transparence et permettant d’amener les différents acteurs à s’impliquer. Au bout du compte, le temps passé à co-élaborer le dispositif a permis de lever certaines craintes dont on note, en plusieurs endroits, qu’elles ne s’expriment pratiquement plus aujourd’hui.

– dans quelques autres cas, il a été considéré que la priorité devait être donnée à la prise en charge des jeunes déjà identifiés et qu’il était urgent de mettre en place les actions susceptibles de les aider à surmonter les difficultés qui les « fragilisaient », cela d’autant plus que les moyens financiers nécessaires avaient été rapidement mis en place par l’État.

On a dès lors voulu aller à ce qui paraissait l’essentiel en mettant en place une équipe de fonctionnement travaillant en étroite collaboration avec les partenaires qui l’acceptaient pour examiner avec eux les problèmes des jeunes et leur apporter des réponses sans attendre. Les tenants de ces deux formules se déclarent satisfaits, sans cacher, dans le premier cas, qu’on aurait pu aller plus vite. La proposition suivante paraît donc souhaitable à la fois pour les villes qui sont, aujourd’hui encore, confrontées à des difficultés et pour celles qui se lanceraient à l’avenir dans cette politique.

(...)

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Notes

1) La présente enquête et l’avis qui en découle ne portent que sur les dispositifs de réussite éducative et non sur les internats de réussite éducative qui pourront, le cas échéant, faire l’objet d’un travail complémentaire.

2) Composition du groupe : annexe 1.

3) cf. annexe 2.

4) 2 200 heures a-t-on signalé dans une ville en additionnant le temps passé par chacun des participants.

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