Un rapport de la Cour des comptes sur les cités éducatives

Cour des comptes
Observations définitives
Les cités éducatives
Exercices 2020-2024

EXTRAITS

SYNTHÈSE (pages 6-9)
Un programme ambitieux, mis en œuvre dans un calendrier accéléré
Les cités éducatives ont été déployées de façon expérimentale en 2019 par l’agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et la direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO), dans 80 territoires du périmètre de la politique de la ville.
Les cités éducatives promeuvent la concertation de tous les acteurs locaux impliqués dans la réussite éducative des jeunes de 0 à 25 ans dans le cadre d’une gouvernance locale nommée « troïka » et associant la préfecture, l’éducation nationale et la commune. Bien que l’école soit placée au cœur du programme, la réussite éducative s’entend de façon globale, et les cités éducatives couvrent tous les temps de vie : scolaire, périscolaire, extra-scolaire. Elles ont l’ambition de mobiliser tant les acteurs institutionnels et associatifs, que les parents.
Sur le fondement d’un diagnostic et d’un plan d’action partagés, cette alliance doit permettre une meilleure articulation et mise en cohérence des dispositifs déployés dans les quartiers prioritaires de la ville (QPV), afin d’éviter les redondances comme les insuffisances de l’action publique. Il s’agit d’articuler, en premier lieu, les dispositifs éducatifs avec les autres temps de vie de l’enfant. Ces dispositifs comprennent ceux de l’éducation nationale dont l’éducation prioritaire, les actions portées par les collectivités et les caisses d’allocations familiales, en particulier dans le cadre des projets éducatifs de territoire et les différents dispositifs de la politique de la ville en matière d’éducation (programme de réussite éducative, cordées de la réussite, etc.). L’ANCT et la DGESCO indiquent qu’elles souhaiteraient voir les cités éducatives embrasser toutes les actions liées à la réussite éducative dans les QPV. La liste non exhaustive des thèmes (et acteurs) concernés recouvre la santé, la culture, le sport, l’emploi et l’insertion (pour les 16-25 ans), la lutte contre la pauvreté et le soutien à la parentalité.
Les cités éducatives sont dotées de crédits spécifiques afin d’une part de déployer l’ingénierie nécessaire à leur mise en œuvre, et d’autre part de financer des actions venant répondre aux besoins identifiés sur le territoire (actions nouvelles ou innovantes) ou renforcer les actions de droit commun (extension du public visé par exemple).
L’atteinte de l’ensemble de ces ambitions apparait improbable car les acteurs opérationnels des cités éducatives sont confrontés à une complexité institutionnelle et administrative d’autant plus élevée que l’effort d’articulation entre les dispositifs n’est pas, paradoxalement, facilité ni accompagné par le niveau national. Le calendrier resserré de labellisation des cités éducatives leur a laissé peu de temps pour établir un diagnostic et des plans d’action répondant aux enjeux locaux du programme, qu’il s’agisse des 80 premières cités comme des suivantes. L’extension du programme par deux vagues de labellisation en 2021 et 2022 a porté leur nombre à 210 couvrant le quart des QPV fin 2024. Cette extension s’est faite en dehors de toute évaluation de l’expérimentation, dans l’idée assumée d’un programme qui « se construit en marchant ».

Un copilotage national au portage politique progressivement affaibli
L’ANCT et la DGESCO établissent peu à peu le cadre du programme et elles accompagnent les cités éducatives au niveau national.
Alors que le lancement des cités éducatives a été marqué par une forte impulsion politique à l’assise technique relativement faible, un renversement a progressivement eu lieu.
L’impulsion politique s’est étiolée, bien que le programme soit toujours soutenu financièrement : le binôme formé par un coordonnateur national côté ANCT et un chargé de mission côté DGESCO a disparu, tout comme le comité national d’orientation et d’évaluation.
Cette instance avait le mérite d’apporter un regard externe et multi partenarial sur les cités éducatives. L’absence de portage politique susceptible de mobiliser l’action interministérielle au niveau national, ne facilite pas le déploiement des cités éducatives sur le terrain.
L’accompagnement technique des cités est assuré principalement par l’ANCT, qui bénéficie pour ce faire d’un abondement à sa subvention pour charges de service public à hauteur de 1,3 M€, dont elle ne dépense que le quart pour cette mission, le solde venant abonder son budget de fonctionnement global sans qu’il soit possible d’en identifier l’usage en l’absence de comptabilité analytique. L’agence a déployé un ensemble d’actions pour accompagner les cités (groupes de travail, foires aux questions, formations, etc.) et en établit progressivement le cadre national. L’ensemble témoigne du souci d’apporter un accompagnement à la fois opérationnel et évolutif, qui est plutôt apprécié des acteurs de terrain. La principale insuffisance identifiée concerne la formation, qui n’est pas adaptée à la diversité des besoins et du degré de maturité des cités. L’ANCT indique y travailler.

Un maintien des dotations des cités éducatives, en l’absence de toute évaluation de leur pertinence
Les cités éducatives disposent de crédits issus du programme budgétaire 147 – politique de la ville, qui représentent 78 M€ exécutés en 2024 et, dans une moindre mesure, du programme budgétaire 230 – vie de l’élève, pour 3,2 M€. En parallèle de l’extension du programme, ces crédits ont connu une hausse constante depuis 2019.
L’opportunité représentée par les renouvellements de label pour remettre en cause la pertinence des enveloppes attribuées initialement et réduire le coût budgétaire du programme n’a pas été saisie. La phase « de croisière » des cités éducatives déjà établies aurait pourtant justifié un ajustement des dotations, dont l’objet est avant tout d’impulser une méthode de travail, afin d’insister sur la nécessaire articulation de ces crédits avec ceux du droit commun.
Les cités éducatives présentent en effet le risque de devenir un guichet de crédits supplémentaires. Les rapports sur le programme sont émaillés d’exemples d’actions qui auraient dû être financées par d’autres programmes. Cet effet de substitution est toutefois difficile à évaluer.
Les dotations ayant été fixées « au cas par cas » et de façon expérimentale, leur adéquation aux besoins n’est ni établie, ni vérifiée. L’analyse de certains facteurs (nombre d’élèves concernés, indice de position sociale des publics des cités éducatives) révèle des modalités de traitement difficilement justifiables. Ainsi, la dotation moyenne par élève s’échelonne de 18 € à 373 € en 2023, tandis qu’elle est supérieure pour les cités de la troisième vague de labellisation, pourtant identifiées comme moins prioritaires.

Pour la troisième vague de labellisation, le montant demandé par les cités candidates a tout autant, voire plus pesé que le montant théorique auxquels elles avaient droit selon une grille théorique élaborée par l’ANCT. Bien que critiquable et reflétant une tension entre le souhait d’aider les territoires les plus fragiles et celui de soutenir les démarches partenariales les plus abouties, cette grille a le mérite de chercher à rationaliser la procédure d’attribution des crédits.
La remise en cause des dotations des cités éducatives, voire du label pour celles qui n’auraient toujours pas mis en place la démarche partenariale qui est le prérequis majeur du programme, nécessiterait un contrôle plus harmonisé. Les cités remplissent chaque année une « revue de projet », exercice largement déclaratif. Cette revue constitue, avec la note d’exécution financière annuelle, le principal outil de pilotage pour l’ANCT et les services territoriaux de l’État. Les cités éducatives doivent aussi mettre en œuvre un protocole évaluatif et bénéficient, conformément à l’esprit du programme, d’une grande liberté s’agissant de son objet comme de sa méthodologie. Ainsi, cette évaluation ne permet pas toujours un contrôle de l’utilisation des crédits, tandis qu’au niveau national, aucune évaluation ni analyse de revue de projets ne conduit à remettre en cause le niveau de dotation perçu par chaque cité éducative. La question de l’évaluation soulève des débats s’agissant des indicateurs à retenir pour mesurer l’impact des cités éducatives, et en tout état de cause nécessiterait une étude de cohorte de long terme.

La réussite locale des cités éducatives dépend de l’implication des acteurs
Là où les acteurs ont pleinement intégré, et partagent tous, les objectifs des cités éducatives s’agissant de leur coopération respective, l’alliance éducative prend peu à peu corps.
Les acteurs institutionnels comme associatifs mettent en avant les changements qui s’opèrent avec, en premier lieu l’ouverture de l’école sur l’écosystème local. S’y ajoute la constitution d’un réseau d’acteurs où la concurrence et la superposition laissent place à des modalités variables de coopération. Cela nécessite de passer d’un fonctionnement par appel à projets, à la co-construction de solutions face aux problématiques spécifiques du territoire, plus à même de limiter l’effet de guichet. À cet égard, l’amplitude de la tranche d’âge des 0-25 ans porte le risque d’une dispersion des moyens, au détriment d’un effort accru sur les priorités locales.
La réussite des cités éducatives nécessite une gouvernance équilibrée, où aucun des acteurs de la troïka ne cherche à prendre l’ascendant sur les autres. L’importance de l’ingénierie au service de cette gouvernance, qui repose en grande partie sur les chefs de projet opérationnel, se traduit par des contraintes accrues : les cités éducatives ont depuis 2024 l’objectif d’y consacrer 30 % de leurs crédits. Enfin, le contexte local préexistant est souvent crucial, qu’il s’agisse de l’existence de structures de coopération (groupement d’intérêt public, groupes de travail thématiques locaux), de la plus ou moins grande facilité à articuler les cités éducatives avec les dispositifs déjà déployés, ou de la fréquence de la rotation des agents impliqués dans le programme.
Enfin, la mobilisation des moyens humains est au cœur du fonctionnement comme de la réussite des cités éducatives. Délégués du préfet à la politique de la ville, principaux de collèges chefs de file et responsables des services des collectivités consacrent selon les périodes jusqu’à plus d’un jour par semaine au programme, qui s’ajoute aux missions qu’ils assurent par ailleurs. S’agissant des préfectures et des services académiques, cette nouvelle mission n’a pas été accompagnée par les administrations centrales en matière de renfort ou de formation des ressources humaines. En particulier, le ministère de l’éducation nationale, dont il est attendu des agents qu’ils soient mobilisés à tous les niveaux dans les cités éducatives, ne déploie aucun outil de facilitation, d’incitation ou de valorisation de cet engagement. A minima, il s’agirait de prendre en compte l’engagement des principaux chefs de file du programme.

[...] (page 14) 1.1.1 Des objectifs communs à l’éducation prioritaire et à la politique de la ville
La cité éducative est au carrefour de deux politiques publiques : la politique de la ville, qui porte des préoccupations de cohésion sociale, et l’éducation prioritaire, axée sur la réussite scolaire et la réduction des écarts de performance éducative liés aux conditions sociales. Cette alliance éducative répond à la problématique déjà soulevée par la Cour, de « faible coordination entre l’éducation nationale et les autres parties prenantes – collectivités, associations, familles – (qui) ne valorise pas le rôle central de l’éducation dans l’évolution « par le haut » des quartiers ».4
Cette double dimension est au cœur de l’identité des cités éducatives, dont la fonction est structurelle : il ne s’agit pas seulement d’ajouter des actions éducatives dans les quartiers, mais de faire converger de façon complémentaire et cohérente les moyens et les objectifs de tous les intervenants. La cité éducative est présentée comme une méthode permettant de définir et mettre en œuvre localement un projet commun. Trois grands objectifs ont été fixés dès l’origine5 et rappelés dans tous les textes cadres :
 « conforter le rôle de l’École dans les quartiers prioritaires de la ville », c’est-à-dire soutenir l’école dans l’exercice de sa mission éducative, par l’amélioration du climat 4Cour des comptes, l’évaluation de l’attractivité des quartiers prioritaires », 2020.
5Circulaire du 19 février 2019 « Déploiement territorial du programme interministériel et partenarial des « cités éducatives » cosignée par les ministres de l’éducation nationale et de la ville.

scolaire, par la fluidité des passages inter-degrés ou encore par l’amélioration des liens avec les parents ;
 « promouvoir la continuité éducative », en assurant à la fois une continuité « synchronique » (scolaire, périscolaire, extrascolaire) et « diachronique » (de la petite enfance jusqu’à l’insertion professionnelle, via la notion de parcours), par l’articulation de tous les acteurs éducatifs (parents, acteurs institutionnels et associatifs) ;
 « ouvrir le champ des possibles pour les enfants et les jeunes », avec l’objectif d’élargir les perspectives d’avenir en luttant contre l’enclavement géographique et socio-culturel des QPV et en soutenant l’ambition scolaire et professionnelle des jeunes.

Ces trois objectifs tentent de concilier la prééminence donnée à l’école, placée au centre de l’écosystème créé (voir schéma ci-dessous), et la promotion d’une approche globale de l’éducation, qui s’étend à l’ensemble des facteurs de la réussite éducative : milieu familial, environnement de quartier, prise en charge de la petite enfance, épanouissement personnel, insertion professionnelle, etc. La cité éducative répond ici à un défi que l’éducation nationale partage, comme le révèlent les dispositifs6 qu’elle a récemment déployés, mais qu’elle n’est pas parvenue à relever jusqu’alors : faire de l’école un acteur intégré dans son environnement, ouvert sur la cité.

Schéma n° 1 : la « grande alliance éducative »
Source : ANCT, dossier de presse sur les cités éducatives, 2024.
L’ensemble des textes insiste sur le fait que les cités éducatives ne sont pas un dispositif supplémentaire mais sont porteuses d’un projet éducatif global. La tranche d’âge couverte est particulièrement étendue, de 0 à 25 ans. Alors que le collège est positionné comme pivot au
sein des cités éducatives, il est ainsi attendu de ces dernières qu’elles s’emparent de
6« Deux heures hebdomadaires de sport de plus au collège » ou encore « l’école ouverte »
problématiques relevant de la petite enfance comme de l’insertion professionnelle, accroissant encore les ambitions du programme.
L’enjeu de transformation profonde par rapport à un fonctionnement préexistant en silo est bien compris des acteurs de terrains, comme le révèle un sondage réalisé par la Cour dans
le cadre de cette enquête. Près des trois-quarts des agents des collectivités, des préfectures et de
l’éducation nationale identifiés comme impliqués dans la mise en œuvre d’une cité éducative
et ayant répondu au sondage indiquent7 qu’ils considèrent le programme comme « une méthode
structurante permettant de transformer l’action publique ».

Graphique n° 1 : Perception de la démarche par les acteurs

À CE STADE DU DÉPLOIEMENT DE LA DÉMARCHE, CONSIDÉREZ-VOUS LA CITÉ
ÉDUCATIVE AVANT TOUT COMME :
Une méthode structurante permettant de transformer l’action publique ; 72%
Un dispositif venu s’ajouter à ceux qui lui préexistent ; 9%
Des moyens budgétaires en plus ; 19%
Source : Résultats du sondage effectué par la Cour pour la présente enquête. [...]

Extrait de ccomptes.fr du 08.12.25

Cour des comptes
Observations définitives
Les cités éducatives
Exercices 2020-2024

Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 1er octobre 2025.

Extrait de ccomptes.fr du 08.12.25