Education prioritaire : une communication de la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat (mars 2025, 93 p.). Le sommaire et la synthèse

Cour des comptes
L’ÉDUCATION PRIORITAIRE, UNE POLITIQUE PUBLIQUE À REPENSER 2015-2024
Communication à la commission des finances du Sénat
Mars 2025, 93 p.

Sommaire
PROCÉDURES ET MÉTHODES........................................................................................................................5
SYNTHÈSE ............................................................................................................................................................7

INTRODUCTION................................................................................................................................................11

CHAPITRE I DES MESURES NATIONALES AYANT CONTRIBUÉ À RIGIDIFIER
LA POLITIQUE D’ÉDUCATION PRIORITAIRE.........................................................................15
I - DES ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES INTERVENUES DEPUIS DIX ANS .......................................15
A - Les limites déjà constatées d’une politique, ayant conduit à sa refondation...................................................16
B - En 2015, des objectifs étoffés et un effort ciblé sur l’éducation prioritaire renforcée......................................17
C - Le dédoublement de classes mis en place depuis 2017....................................................................................19

II - DES MOYENS RENFORCÉS, UN PILOTAGE NATIONAL LIMITÉ..................................................20
A - Le coût des mesures spécifiques de l’éducation prioritaire pour le ministère de l’éducation nationale..........20
B - Les coûts connexes pour le ministère de l’éducation nationale........................................................................22
C - Les coûts complémentaires de l’action éducative de la politique de la ville, mais aussi des
collectivités territoriales ...................................................................................................................................23

III - UNE CARTE DE L’ÉDUCATION PRIORITAIRE, FIGÉE DEPUIS 2015 ET EN
DÉCALAGE AVEC LES DYNAMIQUES SOCIO-DÉMOGRAPHIQUES .................................................24
A - La recherche d’une carte plus juste en 2015 ....................................................................................................24
B - Une politique « prioritaire » destinée à un cinquième de la population scolaire, concentrée dans
certaines académies..........................................................................................................................................25
C - Une carte ne reflétant pas les nouvelles réalités socio-démographiques.........................................................26
IV - DES DISPOSITIFS ADDITIONNELS EN PARTIE CRÉÉS POUR COMBLER LES
MANQUES DE L’ÉDUCATION PRIORITAIRE ...........................................................................................31
A - Les contrats locaux d’accompagnement : vers une allocation progressive des moyens ..................................32
B - Les territoires éducatifs ruraux : vers un traitement spécifique des enjeux de la ruralité................................32
C - Les cités éducatives : vers une formalisation des partenariats et une mutualisation des moyens....................33

CHAPITRE II UNE MISE EN ŒUVRE LOCALE QUI PEINE À RÉPONDRE À LA
DIVERSITÉ DES BESOINS...............................................................................................................37
I - UN PORTAGE ACADÉMIQUE CONCENTRÉ SUR LA GESTION DES MOYENS
HUMAINS ............................................................................................................................................................37
A - Un pilotage local davantage structuré mais toujours limité dans sa dimension stratégique............................38
B - La mise en place de stratégies académiques d’affectation des enseignants davantage qualitatives................39

II - UNE ÉVOLUTION DES PRATIQUES PROFESSIONNELLES EN DEÇÀ DES OBJECTIFS
INITIAUX.............................................................................................................................................................48
A - Un renforcement de l’accompagnement et de la formation des équipes.............................................................48
B - Un effet mobilisateur à géométrie variable ......................................................................................................50
C - Le réseau : une mise en synergie inaboutie ......................................................................................................54

III - UNE LOGIQUE D’ACTION MAL ADAPTÉE À LA DIVERSITÉ DES CONTEXTES
TERRITORIAUX ................................................................................................................................................55
A - Des modalités lacunaires d’identification des bénéficiaires ............................................................................55
B - Un processus d’allocation des moyens en quête de progressivité ....................................................................61
4 COUR DES COMPTES

CHAPITRE III DES IMPACTS LIMITÉS SUR LA RÉUSSITE DES ÉLÈVES ........................65
I - UNE RÉUSSITE ÉDUCATIVE LIÉE AU CLIMAT SCOLAIRE ET AUX DYNAMIQUES
D’ÉTABLISSEMENT .........................................................................................................................................65
A - Un renfort pertinent de la vie scolaire mais un manque pénalisant de personnels médicaux,
paramédicaux et d’accompagnement................................................................................................................66
B - Un impact sur le climat scolaire qui reste mitigé .............................................................................................67
C - D’autres défis perdurent pour améliorer la réussite éducative .........................................................................69

II - DE PREMIERS EFFETS POSITIFS DES RÉFORMES QUI PEINENT À PERDURER ...................71
A - Des effets de court terme positifs du dédoublement des classes......................................................................71
B - Des effets faibles et hétérogènes à moyen terme .............................................................................................73
C - Des performances inférieures en fin de collège ...............................................................................................74
D - Des freins à l’efficacité des mesures mises en œuvre ......................................................................................76
ORIENTATIONS.................................................................................................................................................79
LISTE DES ABRÉVIATIONS ...........................................................................................................................81
ANNEXES ...............................................................................................

Extrait de senat.fr du 06.05.25

EXTRAIT

SYNTHESE (pages 7-10)

La France fait partie des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans lesquels le niveau scolaire des élèves issus de milieux plus défavorisés est en baisse depuis vingt ans et les inégalités sociales pèsent le plus sur les destins scolaires. À l’entrée en classe de sixième, les performances des élèves en français et en mathématiques apparaissent directement corrélées à l’indice de position sociale de leurs parents. A 15 ans, les compétences des élèves français sont davantage liées au milieu social que dans le reste des pays de l’OCDE2.

L’éducation prioritaire, un dispositif conçu comme transitoire, qui s’est sédimenté au fil des années
Pourtant, la France mène sans discontinuité depuis 1981 une politique d’éducation prioritaire, notamment inspirée par les politiques d’éducation compensatoires nées aux Etats-Unis au milieu des années 1960 avant de se diffuser en Europe. L’éducation prioritaire, contemporaine de la politique de la ville, entend « donner plus à ceux qui ont moins », selon un principe d’équité, et mise sur le « surencadrement » administratif et pédagogique des élèves pour faire progresser ces derniers. Le dispositif, créé par voie réglementaire avant d’être consacré par la loi en 2013 3, est ciblé sur certaines « zones » du territoire national et conçu comme transitoire4
. Le périmètre, initialement défini par les académies, a plus que doublé au gré des relances de cette politique : en 1981, 10 % des collégiens relevaient de l’éducation prioritaire, c’est désormais le cas de 21 % des élèves. La présente enquête vise à analyser les effets de la dernière relance de l’éducation prioritaire, appelée « refondation » et amorcée en 2015. Cette refondation a consisté à revoir la carte de l’éducation prioritaire sur la base d’un indice social national5, aboutissant à labelliser 1 093 réseaux de deux types : les réseaux d’éducation prioritaire (REP) composent un second cercle autour d’un premier cercle de réseaux d’éducation prioritaire renforcée (REP+) qui, présentant davantage de difficultés sociales et scolaires, concentrent les moyens. La refondation a enfin réaffirmé le rôle du collège comme tête de réseau et impulsé un renforcement du pilotage national et académique de l’éducation prioritaire.

Notes 2 OCDE, Résultats de l’enquête PISA (Programme international pour le suivi des acquis des élèves) 2022, décembre 2023 : PISA 2022 Results (Volume I) | OECD.
3 Loi sur la refondation de l’école du 8 juillet 2013 ; article L.111.1 du code de l’éducation.
4 « Il serait peu souhaitable d’envisager une assistance permanente qui risquerait d’aboutir à la constitution de
ghettos scolaires » (circulaire n°81-536 du 28 décembre 1981).
5 Cet indice agrégeait le taux d’élèves appartenant aux catégories sociales défavorisées, le taux de boursiers (taux 3), le taux d’élèves résidant dans (ou à moins de 300 mètres) d’une « zone urbaine sensible » (rebaptisée depuis « quartier prioritaire de la politique de la ville »), le taux d’élèves en retard à l’entrée en classe de sixième.

Réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat, ce rapport s’inscrit dans le prolongement de l’évaluation de l’éducation prioritaire conduite par la Cour des comptes en 20186.
Cette évaluation, couvrant la période 2006-2016, montrait la faiblesse des résultats de l’éducation prioritaire jusqu’à la refondation. Elle soulignait l’usage mal ciblé des leviers d’action, la difficulté de stabiliser les équipes en REP et REP+ ainsi que le manque d’outils d’évaluation. La Cour recommandait alors de concentrer les moyens sur les premières années de l’enseignement primaire et sur les REP+, d’adapter la gestion des enseignants et de fortifier l’autonomie, la responsabilité et l’évaluation des réseaux.
Depuis dix ans, la logique de moyens a prévalu au détriment des autres mesures en faveur de la réussite des élèves
Les REP+ ont bénéficié depuis 2015 de mesures ciblées bien plus favorables qu’en REP, telles que les indemnités spécifiques réhaussées en plusieurs étapes, dans le but d’attirer et de fidéliser le personnel, ou les heures libérées pour favoriser la collaboration et la formation des équipes. Ce temps a bien été mis à profit dans les écoles, mais trop diversement dans les collèges. L’impact national de la hausse des indemnités REP+ n’a également pas été mesuré par le ministère de l’éducation nationale. Pourtant, cette mesure se révèle très coûteuse : elle a représenté 291 M€ pour 49 000 emplois en équivalents temps plein (ETP) concernés, dont 45 000 enseignants, en 2022. Les indicateurs des académies de Créteil et de Montpellier, par exemple, montrent que les effets positifs de cette mesure sur les vœux et sur la fidélisation des personnels en REP+ se sont parfois produits au détriment d’autres postes, notamment situés en REP ou hors éducation prioritaire dans des territoires isolés.
La dynamique de la refondation de 2015, qui associait l’attribution de nouveaux moyens à l’ambition de modifier les pratiques pédagogiques et de renforcer le travail en réseau, s’est essoufflée. En témoignent le ralentissement constaté en matière de formation et le caractère souvent limité de la collaboration entre l’école et le collège. Les partenariats locaux (avec les autres services de l’État, les collectivités territoriales, les associations, les familles…), au cœur du projet de l’éducation prioritaire et essentiels à la continuité éducative, apparaissent très variables selon les territoires et trop dépendants des relations entre acteurs. À ce titre, les 208 cités éducatives, lancées en 2018 par les ministères de la ville et de l’éducation nationale, constituent un modèle intéressant, associant les représentants du préfet, du recteur et du maire à l’élaboration de parcours
éducatifs cohérents à l’échelle d’un quartier prioritaire de la ville.
À partir de 2017, dans le but de renforcer le taux d’encadrement et la maîtrise des savoirs fondamentaux, le dédoublement des classes de CP, CE1, puis de grande section de maternelle, a été progressivement mis en place dans les écoles de l’éducation prioritaire, mobilisant 15 987 emplois supplémentaires en équivalents temps plein (ETP) et près de 800 M€ par an.
Très consommateur de ressources, le dédoublement s’est substitué au programme, lancé en 2012, « Plus de maîtres que de classes », sans que ce dernier ne soit évalué. Il était prévu que le dédoublement de classes s’accompagne d’une inflexion des pratiques pédagogiques, afin de tirer pleinement parti d’un enseignement en effectif réduit. Or cette inflexion, au départ soutenue par des programmes de formation, semble aujourd’hui peu suivie par le ministère et diversement par les académies.

Note 6 https://www.ccomptes.fr/fr/publications/leducation-prioritaire

Au final, le pilotage national et local de la politique d’éducation prioritaire, quoique structuré, est aujourd’hui centré sur l’attribution et la gestion des moyens et, dans une moindre mesure, sur l’animation des réseaux. Les approches stratégique, pédagogique et évaluative sont beaucoup moins développées et peu centrées sur les élèves.
Les écarts de résultats entre les élèves de l’éducation prioritaire et les autres peinent à se résorber, alors même que le coût de cette politique n’a cessé de croître
L’objectif fixé à l’éducation prioritaire depuis 2006 est de réduire « à moins de 10 % » les écarts de niveau entre les élèves scolarisés en éducation prioritaire et les autres, sans abaisser le niveau général. Cet objectif n’a pas été atteint malgré le renforcement important des moyens.
En effet, le coût de la politique d’éducation prioritaire a été multiplié, pour l’État, par 2,5 en près de 10 ans (1,1 M€ en 2014 ; 2,6 Md€ estimés en 2023), la contribution financière des collectivités territoriales ne pouvant être chiffrée, faute de données. Cette dernière est néanmoins très importante, ne serait-ce qu’en raison des investissements bâtimentaires nécessaires au dédoublement des classes.
Plébiscité par les enseignants comme par les familles, le dédoublement a amélioré le climat scolaire et l’attention consacrée aux élèves les plus en difficulté. Son effet sur la réussite des élèves est cependant plus nuancé. En effet, des progrès en mathématiques et, de façon plus modeste, en lecture et écriture, mesurables à court terme, semblent s’estomper à l’entrée au collège. Le dédoublement en tant que tel, appliqué à l’ensemble des matières traitées en classe avec un plafond de 12 élèves, devrait être remis en question, au profit d’une réflexion plus globale large sur les effectifs et les pratiques professionnelles les plus adaptés à un contexte de baisse démographique (- 231 000 élèves entre 2017 et 2024 ; prévision de – 400 000 élèves
d’ici 2028).

Une politique, aujourd’hui, complexe et peu lisible et qui ne répond pas à la diversité des besoins
Toute politique de zonage ou de labellisation comporte des effets de seuil et exige une actualisation régulière. La carte des quartiers prioritaires de la politique de la ville a ainsi été mise à jour en 2023. En revanche, la carte de l’éducation prioritaire, qui devait être revue tous les quatre ans, ne l’a pas été depuis dix ans, alors même que la pauvreté, les inégalités sociales et la ségrégation spatiale se sont accrues en France. À défaut de réviser la carte, le ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse a créé depuis 2018 des dispositifs additionnels, tels les contrats locaux d’accompagnement (CLA) et les territoires éducatifs ruraux (TER), dotés de moyens moindres pour tenter de traiter les situations dégradées d’établissements situés hors éducation prioritaire. Ces dispositifs, d’abord expérimentaux, ont été généralisés sans être évalués. L’ensemble apparaît désormais complexe, peu lisible, et peine à répondre à la diversité des besoins.
Réviser la carte de l’éducation prioritaire est devenu d’autant plus délicat que cette carte s’est figée sous l’effet des dédoublements mis en place (ayant souvent occasionné des travaux de réaménagement dans les écoles) et des avantages indemnitaires associés à l’exercice l’enseignement en REP+.

En effet, la prise en compte des seules caractéristiques du collège pour la labellisation des écoles du même secteur a conduit à laisser de côté environ 500 écoles au public plus fragile que leur collège de secteur, ou au contraire à intégrer à l’éducation prioritaire des écoles qui ne le nécessitaient pas. La carte des REP+, assez stable, recoupe à 93 % celle des quartiers prioritaires de la politique de la ville ou de leur immédiate proximité7, mais celle des REP, plus mouvante et prenant mal en compte la dispersion sociale, apparaît aujourd’hui en décalage avec les réalités territoriales : des écoles et collèges aux indicateurs désormais dégradés figurent en dehors de la carte quand d’autres, situés dans des quartiers gentrifiés, bénéficient de moyens superflus.
Au regard des carences mises en évidence, il s’agit de revoir la logique d’action de la politique d’éducation prioritaire. Une première étape pourrait consister à actualiser la carte de l’éducation prioritaire à partir d’un indicateur socio-économique révisé, permettant de disposer d’une information fiable et directe concernant l’ensemble des établissements scolaires, écoles maternelles et élémentaires intégrées dans ce dispositif. Il serait également pertinent de réviser les mécanismes d’allocation des ressources afin d’introduire davantage de
progressivité dans la répartition des moyens et de réduire les effets de seuil.
Au final, l’éducation prioritaire apparait aujourd’hui comme une politique publique qui segmente le service public de l’éducation, qui s’éloigne des objectifs initiaux en termes de réussite des élèves et aboutit à un système peu lisible et peu efficient. La non-actualisation de la carte, associée à une logique de moyens ayant pris le pas sur les enjeux pédagogiques, amènent à un constat de rigidification et de non-adéquation grandissante de cette politique publique avec les besoins des élèves et des territoires. Si le principe d’équité, c’est-à-dire allouer davantage de moyens aux élèves qui en ont davantage besoin, doit rester central et n’a pas
vocation à être remis en cause, il apparait aujourd’hui nécessaire de repenser la manière de mettre en œuvre ce principe. Il conviendrait désormais de faire évoluer l’éducation prioritaire dans le cadre d’une réflexion plus globale qui doit conjuguer les efforts de différentes politiques publiques ciblant les objectifs de mixité, d’équité et d’accompagnement des publics vulnérables. Il apparait également nécessaire d’évaluer de manière systématique l’efficience de la dépense et de mettre en place des outils de suivi de la performance, notamment en matière de réussite scolaire et de parcours des élèves.
L’éducation prioritaire doit aujourd’hui être inclue dans une logique d’action plus globale, plus efficiente et davantage intégrée, au service de la réussite des élèves. C’est pourquoi la Cour préconise que cette politique puisse être réformée, sans délai, en tenant compte des orientations suivantes :
– Orientation n°1 : Mettre en cohérence l’ensemble des moyens concourant à la mixité sociale et à l’égalité des chances, au sein même de la politique scolaire de l’éducation nationale, tout en veillant à une bonne adéquation avec l’action des autres acteurs (politique de la ville, secteur médico-social, etc.) ;
– Orientation n°2 : Simplifier les mécanismes d’allocation des moyens pour permettre une meilleure lisibilité et davantage de progressivité dans la mise en œuvre de cette politique tout en veillant à faire évoluer les pratiques professionnelles au bénéfice de la réussite des élèves.

Note 7 En 2024, en métropole, 63 % des collèges REP+ sont dans un QPV, 93 % des collèges REP+ sont en QPV ou à moins de 300 mètres d’un QPV 2024 et 99 % des collèges REP+ sont en QPV ou à moins de 1 000 mètres.

Voir aussi les articles :
"L’éducation prioritaire : une politique publique à repenser" (auditions au Sénat et rapport du rapporteur spécial (33 p). Extraits : Le sommaire et les 8 recommandations
Les dédoublements : - une politique coûteuse - des effets à long terme difficiles à cerner (extraits de la communication de la Cour des comptes, mars 2025, et du rapport du Sénat, mai 2025)