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Journée OZP 2019 sur l’évaluation. Les cités éducatives : une nouvelle politique éducative territoriale ?, par Marc Douaire

20 mai 2019

21ème Journée nationale OZP, 18 mai 2019
« Pour une évaluation publique de l’éducation prioritaire »

 

Les cités éducatives : une nouvelle politique territoriale ?,
par Marc Douaire

 

1- PRESENTATION DU DISPOSITIF
Les ministres de l’Education nationale et de la Ville ont présenté le 2 mai 2019 le projet interministériel (Ed.nat, Cohésion des territoires et Ville) des Cités éducatives.
Quel est ce projet ? cf. dossier de presse du 2 mai 2019

L’objectif : le président de la République a déclaré, le 25 avril 2019, « vouloir redonner une espérance de progrès à chacun » en considérant que l’école est plus que jamais « le creuset de notre république, de l’apprentissage du vivre ensemble, avec une attention plus particulière pour les territoires les plus fragiles car, depuis 30 ans, les inégalités de destin ont progressé en France. En conséquence, le gouvernement a décidé de faire de l’éducation dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville une priorité (dédoublement des classes de Cp et Ce1 depuis la rentrée 2018…augmentation sur 3 ans de la prime aux enseignants exerçant en Rep, …opération devoirs faits…) ».
Il faudrait franchir un nouveau cap : » rassembler à partir du collège et des écoles, tous les acteurs partageant les valeurs républicaines et prêts à contribuer ensemble à l’éducation des enfants et des jeunes, en lien avec leurs familles. »
Le contenu du projet : il s’inspire de mesures préconisées dans le rapport Borloo de 2018 et de l’expérimentation conduite dans quelques sites Grigny, Clichy-sous-Bois, Nîmes. L’expérience de Grigny a donné lieu à une rencontre de l’OZP en avril 2019 où fut présenté le programme éducatif de Grigny, laboratoire des Cités éducatives. Il s’agit d’un projet éducatif local comprenant un plan de formation inter-degrés construit avec les acteurs à partir de l’analyse des besoins des élèves et validé par les enseignants, le renforcement de la scolarisation des enfants de moins de 3 ans, le développement du dispositif « Plus de maîtres que de classes », un dispositif d’accompagnement des collégiens vers le lycée, du soutien à la parentalité…Le maire de Grigny(PCF) présentait cette initiative comme « un grand projet éducatif coordonnant la ville, l’éducation nationale et les associations locales. »

La présentation interministérielle veut faire des Cités éducatives un label d’excellence.
Il s’agit « d’intensifier les prises en charge éducatives des enfants à partir de 3 ans et des jeunes jusqu’à 25 ans avant, pendant, autour et après le cadre scolaire. »
Il faut donc construire « une grande alliance éducative des acteurs éducatifs travaillant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville : services de l’Etat, des collectivités, associations, habitants. »
« L’ambition des Cités éducatives n’est pas d’être un dispositif de plus mais l’occasion de mieux coordonner et renforcer les dispositifs existants ». Un certain nombre d’orientations sont spécifiées :
- rechercher une meilleure mixité sociale et scolaire en créant des filières et des formations innovantes et attractives
- améliorer le bien-être des élèves et des personnels ( locaux scolaires)
- renforcer le suivi personnalisé des élèves en amont et sur la durée par une meilleure coordination du travail entre les cycles avec les dispositifs culturels, éducatifs, sportifs…
- encourager l’ambition scolaire : accompagnement des élèves sur « la persévérance et l’orientation »
- encourager la coopération avec les parents
- développer des actions de formation communes afin de partager les enjeux et le sens des actions
- organiser autour de l’école la continuité éducative notamment en proposant :
o - la création de nouvelles places de crèche pour favoriser la socialisation des enfants
o - l’extension de l’opération « ouvrir l’école aux parents pour la réussite des enfants »
o - le dépistage précoce des troubles de santé et l’organisation de petits déjeuners gratuits
o - le renforcement du programme de réussite éducative
o - la promotion de l’éducation artistique et culturelle
o - la promotion de la labellisation « Génération 2024 entre le mouvement scolaire et le mouvement sportif
o - la meilleure diffusion de la culture scientifique à travers les fablabs, les tiers-lieux
o - le renforcement de la présence d’adultes formés en soirée, les week-ends et pendant les vacances scolaires pour éviter les replis communautaires et/ou identitaires
o - le développement des cordées de la réussite
o - la promotion des valeurs républicaines

- Ouvrir le champ des possibles :
o Faire découvrir les filières de formation et du monde du travail
o Favoriser la lutte contre l’illettrisme et l’illectronisme
o Aider à l’insertion professionnelle des jeunes sans qualification
o Développer les voyages scolaires
o Promouvoir le service civique, les actions d’entraide scolaire, la participation à la vie de la cité
o Promouvoir la société numérique de demain
o Offrir à tous un droit à la ville : accessibilité aux transports et aux ressources de l’agglomération

Les moyens de l’Etat
100 millions d’euros de crédits du ministère de la Ville pour la période 2020/2022 soit près de 34 millions d’euros par an.
Un fonds de la cité éducative de 30000 euros pour un collège dans chaque territoire, alimenté à parité par le ministère de l’Education nationale et le ministère de la Ville.
Un chef de projet à la disposition des acteurs. Un appui sera apporté au principal de collège pour ces nouvelles missions.

Procédure et calendrier
- Mai 2019 : présélection des sites éligibles. Les préfets et les recteurs ont identifié 80 territoires cibles : de grands quartiers d’habitat social de plus de 5000 habitants.
- 30 juin 2019 : dépôt des avant-projets par les collectivités. Le label ne sera accordé qu’aux territoires éligibles où sera proposée une stratégie ambitieuse et partagée avec une collectivité cheffe de file. Le projet devra respecté le cadrage et les orientations présentées dans le document interministériel.
- A partir de juillet 2019 : labellisation officielle
- A partir de septembre 2019 : rentrée des cités éducatives labellisées.
- Septembre/décembre 2019 : élaboration des projets des cités éducatives.
- 2020/2022 : contractualisation.

 

2 – UNE NOUVELLE POLITIQUE EDUCATIVE TERRITORIALE : POUR QUELS OBJECTIFS ? A QUELLES CONDITIONS ?
L’initiative et le contexte
Le contenu du projet
Quelques rappels historiques
Cités éducatives et Education prioritaire
Prendre l’initiative collectivement

- Le dispositif Cités éducatives et son contexte
Ce projet signale le retour dans l’actualité d’une prise en compte au plus haut niveau de l’Etat de la nécessité et de l’urgence d’une politique éducative territoriale. Celle-ci avait-elle disparu ? Non, il en existe toujours des formes diverses ( ex les PRE) mais le cadrage national qui devait être assuré par la politique de la Ville s’est effacé ; citons les principaux textes ministériels concernant la politique de la Ville publiés depuis 5 ans :
- Circulaire du 15 octobre 2014 sur les contrats de ville : le PRE est présenté comme le support central du volet éducation en articulation avec la refondation de l’éducation prioritaire.
- L’instruction ministérielle Ville/Education du 28 novembre 2014 sur l’intégration des enjeux d’éducation dans les contrats de ville.
- Décision ministérielle du 29 janvier 2015 relançant le Conseil national des Villes et créant un Observatoire national de la politique de la ville en fusionnant l’Observatoire national des ZUS et le comité d’évaluation de l’ANRU.
- L’ACSE (Agence nationale de cohésion sociale et d’égalité des chances) est prolongée jusqu’au 31 décembre 2015.
- Création de 12 délégués du gouvernement chargés de la coordination de 12 quartiers prioritaires le 17 mars 2016. …
- Le 16 octobre 2018, création d’un grand ministère de la cohésion territoriale et des collectivités territoriales , comprenant un ministre délégué à la Ville
- Le 19 juillet 2018 communiqué du Conseil des ministres concernant la création de 60 cités éducatives.
. Ce n’est pas un hasard si le projet gouvernemental veut se situer dans la suite des initiatives prises par des élus locaux comme le maire de Grigny en 2017. La mise en évidence des fractures territoriales et des inégalités dans l’accès aux droits et services publics affichées dans les mouvements sociaux de ces derniers mois a manifestement servi d’accélérateur de décisions et permis de réoxygéner une politique de la Ville marginalisée depuis plusieurs années.
Car il y a urgence à faire droit de cité à un exercice effectif de la citoyenneté pour l’ensemble des habitants des quartiers concentrant les inégalités et les exclusions sous peine de voir les déchirures territoriales s’étendre en fractures définitives rendant par là même illusoire toute appartenance républicaine commune et toute perspective de transformation démocratique.
L’école publique, souvent dernier service public présent, constitue un rouage essentiel dans ce processus. Mais il faut absolument éviter un double écueil : faire porter sur l’école seule, même refondée, tous les enjeux de cette « reconquête » territoriale d’une part, vouloir conduire une politique éducative territoriale sans prendre en compte les projets engagés notamment dans les réseaux d’éducation prioritaire depuis 2014.

Le contenu du projet
Les termes ne sont pas anodins : « cités éducatives » renvoie à une exigence forte : non pas mieux vivre ensemble qui pourrait laisser supposer se contenter d’une simple coexistence d’origines, de fonctions, de cultures différentes mais faire société ensemble.
Faire société ensemble doit constituer un projet politique national c’est-à-dire porté au plus haut niveau de l’Etat, structuré autour d’orientations interministérielles, bénéficiant de moyens à la hauteur des enjeux d’une part et d’autre part articulé avec la connaissance fine, les initiatives des acteurs locaux permettant de donner place à la parole et aux aspirations des habitants ; processus permettant de faire émerger des conditions d’exercice réel de la citoyenneté.
Le projet présenté répond-il à cette exigence ? Il faudrait pour cela opérer un certain nombre de clarifications. En premier lieu, l’existence d’un diagnostic de départ. Le document affirme « depuis 30 ans les inégalités de destin ont progressé en France ». 30 ans c’est 1989 et en particulier la loi d’orientation pour l’école du 5 juillet 1989 et la démarche initiée par le premier ministre, Michel Rocard, dès 1988, de relancer l’éducation prioritaire en l’articulant avec une nouvelle politique des quartiers.
Les appellations « label d’excellence », « alliance éducative », « ouverture du champ des possibles » peuvent apparaître flatteuses mais peuvent se retourner contre leurs auteurs si la cohérence, la continuité et les moyens de l’engagement de l’Etat ne sont plus au rendez-vous. La présentation des actions proposées dans le référentiel national s’apparente à un inventaire à la Prévert…
Si le choix de nombre de sites pressentis ne souffre pas de discussion, on ne manquera pas de s’étonner de l’absence de la Guyane comme de la présence de territoires dont la justification s’apparenterait davantage à la pression de décideurs régionaux.
Allons plus loin dans la clarification.

Quelques rappels historiques
La politique éducative territoriale ne date pas d’aujourd’hui. Sans vouloir remonter à la politique des « ilots sensibles » portée au seuil des années 80 par Hubert Dubedout, il est nécessaire de rappeler que la création des Zones d’éducation prioritaire en 1981/1982 à l’initiative d’Alain Savary reposait à la fois sur des projets d’amélioration de la scolarité des élèves concernés et sur la construction ou le renforcement d’un partenariat serré avec les autres acteurs locaux.
La première relance de la politique de l’éducation prioritaire, effectuée en 1989/1990, définissait une nouvelle carte de l’EP en labellisant des établissements scolaires à la condition qu’ils soient situés dans des territoires appartenant à la politique intitulée « Développement social urbain/développement social des quartiers. Cette période voyait naître une coopération effective entre le ministère de l’Education nationale et le tout nouveau ministère de la Ville. Cette opération se déclinait aux différents niveaux territoriaux et administratifs. Ainsi, pour exemple, en 199o, les coordonnateurs des Zep de l’académie de Versailles étaient missionnés sur un plan de 3 ans : projet de zone inter-degrés/ projet éducatif local/ évaluation…Cette programmation tri-annuelle n’a jamais abouti, le changement de gouvernement et la nomination d’un nouveau ministre de l’Education nationale en 1991/1992 n’ont pas permis de mener collectivement l’évaluation de ces projets et…de la politique des Zep ; le nouveau ministre privilégiant la lutte contre la violence et les conduites à risque à travers la mise en place de comités d’environnement sociaux. Il n’est pas question ici de remettre en cause les partenariats construits dans ce cadre mais plutôt de s’interroger sur ses effets pour la politique d’éduction prioritaire. En effet, dans nombre de zones, les principaux de collège se sont emparés du pilotage des actions partenariales centrées sur la santé, les violence, l’école ouverte…laissant le champ de la transformation des pratiques professionnelles et des actions pédagogiques aux acteurs du premier degré.

En février 2005, le ministre de la Ville J.-L. Borloo lançait son plan de cohésion social dont l’un des volets était constitué par les programmes de réussite éducative destinés à favoriser les actions partenariales auprès des enfants et des jeunes dont beaucoup étaient scolarisés en Zep. Ce plan ministériel ne recevait aucun soutien, voire rencontrait l’hostilité du ministre de l’Education nationale, FFillon, qui se situait davantage dans une perspective d’individualisation de la réussite scolaire.
Les émeutes des banlieues en novembre 2005 ont trouvé comme réponse officielle la relance de la politique de Zep par la création des Rar et des RRS sans faire l’objet d’un plan interministériel concernant la politique éducative territoriale. Ceci n’est pas vraiment un surprise : en 2007, le candidat N.Sarkozy réclamait « le dépôt de bilan des Zep » et , une fois élu prônait plutôt le busing et l’exfiltration de quelques bons élèves des quartiers populaires au détriment de la relégation sociale de la majorité de non-méritants.

Cités éducatives et éducation prioritaire
Tout au long de l’histoire de l’éducation prioritaire, en France, depuis 1981, trois conceptions de cette politique sont apparues successivement, se superposant parfois selon les périodes.
La conception originelle portée par Alain Savary concevait le projet de zone EP comme fédérant les actions de l’ensemble des acteurs éducatifs d’un territoire donné dont les parents. Cette conception n’exonérait pas l’école de la nécessité de mieux se professionnaliser mais soulignait qu’il serait illusoire de s’en tenir là sans prendre en compte la vie et le parcours des élèves autour de l’école.
A la fin des années 90 a prévalu une conception davantage scolaro-centrée (en dépit des recommandations du rapport Moisan-Simon de 1997) faisant reposer le projet EP sur les actions au sein des écoles et du collège.
Enfin, au fil des années 2000, a été abandonnée toute perspective de transformation sociale et a prévalu, dans les textes et discours officiels, une conception individuelle de la réussite scolaire. Les Assises pour la refondation de l’Ecole ont donné un coup d’arrêt à cette orientation politique. Elles ont été, notamment, l’occasion pour l’ensemble des associations d’élus des collectivités d’affirmer leur attachement à la politique d’éducation prioritaire et à sa labellisation.
Ce rappel est nécessaire car la lecture du projet interministériel fait apparaitre une certaine confusion concernant l’objet politique visé : vise-t-on une émancipation collective dans l’école et autour de l’école par l’exercice d’une citoyenneté active pour tous ou veut-on favoriser la singularité et l’épanouissement de chacun dans sa trajectoire individuelle en lui proposant une palette élargie de services ?
D’autre part, ce projet passe sous silence la refondation de l’éducation prioritaire engagée dans l’ensemble des réseaux depuis 2014. Cette refondation, initiée par le référentiel de l’EP ne saurait être ignorée ou tenue à l’écart. L’école ne peut être considérée comme un acteur lamda de l’action territoriale au risque de porter une action publique schizophrénique et vouée à l’échec. Les missions de l’Ecole ne sauraient constituer des activités périphériques de « la grande alliance éducative ». La loi d’orientation de juillet 1989 avait placé au centre l’enfant et ses apprentissages. Il faut respecter ce temps long de constructions des apprentissages ce qui implique une grande exigence de cohérence et de continuité pédagogique et éducative tout au long du parcours scolaire des élèves. L’expérience a montré que, quand elle est mise en œuvre dans l’institution scolaire, cette double exigence influe fortement sur la qualité du partenariat et la cohérence des actions conduites en faveur des enfants et des jeunes. C’était l’objet des projets de zone et des projets éducatifs locaux engagés en 1989/1990 qui n’ont jamais été évalués.

Ce rappel historique vient souligner deux conditions essentielles à la réussite de tout projet éducatif interpartenarial :
- la continuité de l’engagement de l’Etat sur une durée longue, à la fois en termes de pilotage, de moyens accordés, de formation des acteurs, d’analyse et d’évaluation des politiques menées. Faute de quoi, l’histoire est condamnée à se répéter et le risque est grand de voir s’imposer sur tout le territoire un kaleidoscope de politiques locales en lieu et place de la mise en œuvre d’une priorité nationale.
- l’élucidation systématique des missions et responsabilités de chaque institution. Il ne saurait être question de transférer hors l’école la résolution de situations de difficultés scolaires qui relèvent de la responsabilité de l’institution scolaire pour l’ensemble des apprentissages ou dérivant de son propre fonctionnement. Sans cette clarification, l’objet du partenariat sera faussé et, à terme, l’action de l’Ecole publique sera déligitimèe.

Faut-il alors se retirer sur l’Aventin ?
Certainement pas. L’heure est plutôt à la prise d’initiatives par les équipes de réseaux. Dans un certain nombre de situations, la labellisation « Cités éducatives » ne fera qu’entériner les actions partenariales déjà engagées. Partout ailleurs, il est très important de rappeler que les équipes des réseaux éducation prioritaire ont engagé depuis des années un travail de réflexion, de transformations professionnelles, de conduite collective de leurs actions pédagogiques et éducatives qui constituent une véritable ressource en termes de pilotage, de coordination et d’évaluation des situations locales. Cette expérience de collectif professionnel peut permettre de dynamiser le partenariat local et de construire un projet émancipateur pour tous.
A l’heure de l’injonction administrative et de la défiance ministérielle à l’égard des personnels, l’occasion est belle de faire valoir la confiance, la maturité et les compétences des collectifs professionnels.

Marc Douaire,
président de l’OZP

 

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en particulier le mot-clé du groupe 5 : Cité éducative (gr 5)/

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