Le rapport de la Cour des comptes (11 mai 2010) critique vivement le caractère inefficace et inégalitaire du système éducatif et analyse la situation de l’éducation prioritaire (EXTRAITS)

14 mai 2010

La Cour des comptes a adopté un rapport public thématique intitulé « L’éducation nationale face à l’objectif de la réussite de tous les élèves ». Remis dès avril dernier au Ministère de l’Education, ce document est le fruit de trois années de recueil d’informations auprès de six académies (Bordeaux, Montpellier, Clermont-Ferrand, Orléans-Tours, Aix-Marseille, Paris-Versailles) et trois pays étrangers (Espagne, Royaume-Uni, Suisse).

Ce rapport intéresse particulièrement les acteurs de l’éducation prioritaire. Sa lecture conforte et précise des analyses précédentes de différentes origines (les Inspections générales de l’Education nationale, le SNPDEN récemment, l’OZP et bien d’autres).

Extraits du rapport

page 28
"Si l’origine sociale des élèves sortant du système éducatif sans diplôme et sans qualification n’est pas connue, de nombreuses données révèlent de fortes inégalités sociales face à la réussite scolaire :

– Ainsi, par exemple, l’évaluation-bilan menée en 2008 pour les mathématiques montre que, dans le secteur public, la proportion des collégiens de 3ème ne maîtrisant pas les acquis attendus est de 81,4% dans l’éducation prioritaire, contre 70,4% en dehors ; la proportion des élèves en grande difficulté y est par ailleurs de 20,6%, contre 14,3%.

– De même, l’indicateur de la loi de finances mesurant le pourcentage des élèves scolarisés maîtrisant les compétences de base en français est, en 2008, inférieur de 38% dans les établissements relevant d’un « réseau ambition réussite » au pourcentage atteint dans les autres établissements.

– En 2008, 78,4% des élèves provenant de catégories sociales favorisées ont obtenu un baccalauréat général, contre seulement 18% des élèves d’origine sociale défavorisée.

La DEPP parle d’une « distillation ségrégative »( Note d’information n°8-16 - mars 2008 - Disparités d’accès et parcours en classes préparatoires) pour décrire les effets de cette influence sociale : « La distillation ségrégative est continue depuis la scolarité élémentaire jusqu’à l’accès à un baccalauréat général avec mention : les milieux familiaux influencent la qualité des parcours dans l’enseignement primaire et secondaire, mais aussi les choix d’orientation aux différentes étapes de la scolarité et, en particulier, à l’entrée dans l’enseignement supérieur.
55 % des bacheliers qui entrent dans les classes préparatoires aux grandes écoles ont un père cadre, chef d’entreprise, professeur ou membre d’une profession libérale : ils sont trois fois et demi plus nombreux que dans l’ensemble de la cohorte des élèves de sixième, tandis que les enfants d’origine ouvrière le sont quatre fois moins ».

Ces constats montrent la progression que doit encore accomplir l’institution scolaire pour jouer pleinement son rôle dans le sens d’une plus grande égalité des chances". (...)

 

page 63
Les incohérences dans l’allocation des moyens : la scolarisation à deux ans
De surcroît, certains objectifs de la politique éducative trouvent
difficilement une traduction dans le mode actuel d’allocation des moyens.
Ainsi, à titre d’exemple, le taux de scolarisation des enfants à deux
ans, qui atteignait 35% au cours des décennies 1980 et 1990, n’a cessé de
décroître depuis 2001-2002 pour atteindre 20,9% en 2007-2008. Or, les
départements présentant les difficultés sociales les plus aigues ne sont pas
ceux qui présentent les taux les plus élevés de scolarisation à deux ans, ce qui est contradictoire avec la priorité officiellement donnée à la mise en
oeuvre de ce dispositif dans les zones les plus difficiles : le taux de
scolarisation des enfants de deux ans du département de Seine-Saint-
Denis n’est ainsi que de 5%.

 

page 66
2 - L’éducation prioritaire

La politique d’éducation prioritaire mise en œuvre à partir des années 1980 vise à doter de moyens supplémentaires des établissements considérés comme rencontrant des difficultés particulières, notamment du fait de la situation défavorisée des familles des élèves.

Or, le coût réel de cette politique, qui s’applique à environ 18 % des écoliers et à 21 % des collégiens, soit près de 1,7 million d’élèves, est encore mal connu, trente ans après sa mise en œuvre. En effet, le niveau des moyens supplémentaires dont bénéficient les établissements classés en éducation prioritaire dépend des modalités de répartition, par l’administration centrale, puis par les échelons déconcentrés, des crédits attribués à l’ensemble des établissements.
Le ministère répartit les crédits du budget de l’Etat entre les académies à partir de calculs intégrant divers critères, dont le principal est l’évolution démographique : toutefois, le lien entre le critère du pourcentage d’élèves relevant de l’éducation prioritaire et les dotations réelles accordées aux académies n’est ni explicite, ni constant. Au niveau académique, les méthodes de répartition des moyens entre les écoles et les établissements tiennent par ailleurs inégalement compte de leur rattachement à l’éducation prioritaire.

La faiblesse de la prise en compte de l’éducation prioritaire dans la répartition des crédits entre les académies peut aboutir à des paradoxes.

Ainsi, dans le second degré, l’avantage comparatif accordé aux établissements relevant de l’éducation prioritaire peut être inégal : si, au sein de chaque académie, la dotation horaire moyenne par élève est globalement supérieure dans l’éducation prioritaire à celle qui est accordée hors éducation prioritaire, l’examen des dotations individualisées par établissement peut révéler des situations contraires.

Enfin, les académies, qui ne disposent que depuis peu et à titre expérimental d’une comptabilité analytique, ne peuvent déterminer que très approximativement le coût de la politique d’éducation prioritaire.

Dans le cadre du débat national sur l’avenir de l’école qui avait été organisé avant l’adoption de la loi d’orientation et de programme du 23 avril 2005, la DEPP avait évalué les surcoûts de l’enseignement en éducation prioritaire pour les collèges publics à la rentrée 2002. Ce surcoût global - essentiellement constitué des moyens supplémentaires accordés en personnels enseignants et non enseignants - avait été estimé à 13 % pour un collège rural et à 17 % pour un collège urbain sur la base des heures effectuées (et non pas des salaires réels versés) : il ne s’agissait donc pas d’un chiffrage en euros, mais d’une estimation en moyens horaires.

Une autre estimation produite par le Haut conseil d’évaluation de l’école (HCéé) en avril 2004 a évalué le surcoût en moyens de l’éducation prioritaire « entre 10% et 20% », tout en précisant qu’une partie de ce surcoût était compensée par le fait que les personnels affectés en éducation prioritaire étaient un peu plus jeunes (41,4 ans en moyenne contre 43,5 ans). Enfin, plus récemment, la DGESCO a évalué à 922 M€ le surcoût de l’éducation prioritaire en tenant compte des taux d’encadrement plus importants, des dispositifs indemnitaires, et des crédits pédagogiques et sociaux : toutefois, la DGESCO s’est fondée pour le second degré en partie sur des coûts réels69 et en partie sur des coûts moyens70, et pour le premier degré uniquement sur des coûts moyens71.

Il est peu satisfaisant de constater que le coût de l’éducation prioritaire soit à ce point incertain. Alors même que cette politique concerne près d’un élève sur cinq, disposer d’une évaluation des coûts réels du dispositif des « réseaux ambition réussite » permettrait d’éclairer les responsables de l’éducation nationale, tant sur le plan national que local, sur le poids budgétaire réel de ce dispositif essentiel de lutte contre l’échec scolaire. (…)

 

page 72
Les affectations
En 2007, 48% des enseignants
néo-titulaires ont ainsi été affectés sur des zones de remplacement, et
18% sur des postes qui relevaient de l’éducation prioritaire. Dans ce
contexte, les jeunes enseignants qui ont été nommés contre leur gré dans
des académies ou établissements jugés peu attractifs, souhaitent en partir
au plus vite, alors même que les élèves de ces établissements ont
précisément le plus besoin d’équipes pédagogiques stables et motivées.
Ce paradoxe a été souligné dans le rapport de 2008 de la commission
présidée par M. Marcel Pochard sur le métier d’enseignant : « Là où l’on
a besoin de la ressource humaine la plus attentivement choisie, au savoir
faire pédagogique éprouvé pour répondre à des besoins particuliers
avérés, on envoie de façon purement impersonnelle les recrues les moins
expérimentées ». Même si, en pratique, l’adaptabilité, l’adhésion au projet
collectif, et la qualité de la formation initiale et continue sont plus
déterminants que la seule ancienneté pour tenir une classe en milieu
difficile, il est anormal que de telles affectations soient prononcées sans
avoir identifié chez les enseignants les qualités personnelles et les
compétences nécessaires.
Seuls quelques postes spécifiques échappent à la règle du barème.
La Cour a noté un développement, timide, de politiques d’affectation sur
profil, notamment les postes d’enseignants coordonnateurs dans les
réseaux ambition réussite. Mais cette démarche reste minoritaire,

 

page 105
Le rythme scolaire à l’école primaire en ZUS

Cette décision de rendre obligatoire sur tout le territoire la
suppression des cours le samedi matin a été justifiée officiellement par le
ministère de l’éducation nationale par la nécessité de prendre en compte
es situations des parents divorcés et les gardes alternées des enfants qui
en résultent.
Le ministère de l’éducation nationale disposait pourtant de rapports des inspections générales démontrant les répercussions négatives de la semaine de quatre jours sur les élèves, en particulier les plus fragiles et ceux qui sont issus de milieux sociaux défavorisés, souvent sans activités ni loisirs le samedi108. Lors de l’enquête de la Cour, les responsables des écoles situées dans les zones urbaines sensibles ont confirmé ce point. Ils ont souligné que l’absence fréquente d’activités dans certains quartiers et milieux familiaux ne permettait pas aux enfants de mettre à profit le samedi, et que, de surcroît, le lundi était souvent consacré à « récupérer » l’attention des élèves qui avaient été laissés à eux-mêmes durant deux jours.

[...] Le temps scolaire défini par le ministère de
l’éducation nationale est de surcroît contraire à l’égalité des chances,
puisque l’école laisse souvent à leur sort, durant la plus grande partie de
l’année, les élèves appartenant à des milieux sociaux défavorisés. Cette
situation ne peut qu’appeler les critiques les plus vives, dans la mesure où
il contribue à aggraver les inégalités tout en mettant les élèves les plus
fragiles en situation d’échec dès le début de leur scolarité.

page 142
Par ailleurs, pour les collèges, le risque existe, tant dans les villes
moyennes que dans les grandes villes, que se produisent des départs plus
importants d’élèves des établissements réputés difficiles, non seulement
du point de vue de la réussite scolaire, mais également en matière de
sécurité des élèves, et donc des phénomènes de « ghettoïsation », selon un terme employé par les services de l’éducation nationale.
L’encadré ci-dessous donne un exemple de la difficulté à bien maîtriser « l’aire d’attraction » des établissements.

L’aire d’attraction d’un collège de Marseille-Nord
Ce collège accueille des élèves en difficulté, dont les résultats au diplôme
national du brevet se situent à un niveau très bas. Ce collège dessert en
particulier les publics scolaires d’une cité, jugés particulièrement difficiles
par les acteurs locaux.
Or ce collège est situé à bonne distance de cette cité, alors que d’autres
collèges sont en revanche plus proches. En fait, les collèges de cette zone
géographique ne se sont pas concertés pour aboutir à une répartition plus
équilibrée des publics accueillis, si bien qu’un seul collège porte la charge
principale de la concentration de publics en forte difficulté scolaire.
Une approche plus coordonnée des offres de formation de chacun des
établissements ou de l’affectation des élèves, sous l’autorité des responsables académiques, afin de faire évoluer les « aires d’attraction » de ces différents collèges, aurait permis de mieux lutter contre ce phénomène d’intensification des difficultés les plus lourdes sur un seul établissement.
Le rapport 2008 de l’observatoire national des zones urbaines
sensibles (ONZUS) montre que la baisse générale des effectifs du
secondaire récemment constatée au plan national a été plus nettement
marquée dans les établissements situés dans les zones urbaines sensibles.
Entre 2002 et 2006, ces derniers ont perdu 6,5% de leurs effectifs, contre
3,4% au niveau de la France entière : cette diminution a affecté
principalement les collèges, où a été observée depuis 2002 une baisse de
10% des effectifs.

 

page 147
Une multiplicité croissante de dispositifs.
Le système éducatif français a mis en place de nombreux
dispositifs de prise en charge des difficultés scolaires des élèves, dont
quelques-uns seulement sont retracés dans le tableau suivant [non reproduit ici, ndlr]

 

page 155
L’accompagnement éducatif dans les écoles en éducation prioritaire
La DGESCO met l’accent sur la proportion importante des écoles relevant de l’éducation prioritaire (RAR et RRS), où ce dispositif est mis en place. Cependant, l’examen de la mise en oeuvre de l’accompagnement éducatif met en évidence le pourcentage relativement faible d’écoliers bénéficiant effectivement de cette mesure : ce sont au total 73% des élèves des écoles RAR et 76% des élèves des écoles RRS qui échappent à ce dispositif de lutte contre la difficulté scolaire, même s’il faut prendre en compte, ce que souligne la DGESCO, le fait que ce dispositif est complémentaire d’aides déjà existantes, et donc que des élèves peuvent déjà être pris en charge par d’autres dispositifs. Le pourcentage de
participation observé est en outre d’autant plus limité que, sur les 26,9%
d’écoliers RAR volontaires, seuls 62% ont fait le choix de l’aide aux
devoirs.

Ce dispositif soulève plusieurs interrogations.
Tout d’abord, la DGESCO considère que « l’objectif de
l’accompagnement éducatif, qui n’est pas un dispositif de lutte contre
l’échec scolaire, est de permettre à chaque volontaire de bénéficier d’un
complément éducatif quel que soit son lieu de scolarisation et de
domiciliation ». Cette position introduit une ambiguïté qu’il serait
nécessaire de lever : l’aide aux devoirs (ou, selon la formulation de la
DGESCO, « l’aide au travail scolaire ») ne devrait pas, si elle est
nécessaire pour la réussite de l’élève, reposer sur le principe du
volontariat ; en outre, elle devrait, pour être efficace, être assurée ou bien
étroitement coordonnée par les enseignants de l’élève.

Par ailleurs, l’accompagnement éducatif doit être articulé avec les
autres dispositifs publics existants, sous peine de contribuer à un
empilement de mesures et des dépenses inutiles. Il doit être également
évalué, du point de vue de son efficacité pour la réussite des élèves. En
outre, les enseignants ne sont pas nécessairement formés pour prendre en charge les élèves dans ces temps différents des cours habituels.
Enfin, le fait que l’accompagnement éducatif soit facultatif ne
garantit en aucune manière qu’il bénéficie aux élèves qui en ont le plus
besoin, ainsi que l’ont montré des exemples analysés par la Cour.

Exemple de deux collèges des Yvelines
En 2008, dans un collège classé en RRS et implanté au sein d’une
zone urbaine sensible, un accompagnement éducatif a été mis en oeuvre pour 60% en moyenne de l’effectif (74% en 6ème, 27% en 3ème, et 0% pour les
élèves affectés en section d’enseignement général et professionnel adapté
(SEGPA).
Un autre collège, classé en RAR et soumis aux mêmes
caractéristiques, n’assure pour sa part un accompagnement éducatif que pour
37% de l’effectif, avec des variations allant de 62% en 6ème à 15% en 3ème.
L’accompagnement éducatif est donc plus important dans le premier
collège. Or l’examen des performances scolaires des élèves à l’occasion de l’évaluation diagnostique de 6ème menée en 2007-2008 montre qu’en
français, le taux de réussite dans le deuxième collège n’est que de 34,4%
alors qu’il atteint 43,2% dans le premier. De même, les résultats au diplôme national du brevet sont respectivement de 53,1% et de 75,4%.

 
pages 163 à 165
Les dispositifs relais

Les ateliers relais sont organisés en partenariat avec des
associations d’éducation populaire. Ils sont normalement situés en dehors
des établissements scolaires. Les classes relais sont organisées le plus
souvent avec des partenaires extérieurs à l’éducation nationale. En 2007-
2008, on recensait 424 dispositifs, qui accueillaient 7.910 élèves répartis
entre 285 classes relais (5.130 élèves) et 139 ateliers relais (2.780 élèves).
Certaines académies ont également créé des « modules relais » plus légers,
tournés vers la prévention et moins onéreux : ces 129 « modules relais »
sont situés dans les établissements, et visent à prévenir l’entrée des élèves
en difficulté dans les dispositifs relais.

Une note d’évaluation sur le suivi et le devenir des élèves des
dispositifs relais a été publiée par la DEPP146. Parmi les élèves accueillis,
78 % sont des garçons. L’âge moyen est de 14 ans et 3 mois. Ils ont en
moyenne un an et sept mois de retard dans leur scolarité. La durée
moyenne du séjour en dispositif relais est de 10,5 semaines. A la sortie du
dispositif, 77 % des élèves sont orientés vers un collège, 10 % vers un
CFA, 9 % vers un lycée professionnel, et 3 % vers une autre structure.
Seulement 1 % des élèves reste sans solution. Le bilan, à la sortie du
dispositif, semble donc positif à la DGESCO, compte tenu du fait que ces
élèves sont en voie de décrochage scolaire et en risque de marginalisation
sociale. Les résultats peuvent cependant être moins bons s’ils sont évalués
sur une plus longue durée, ainsi que le montre l’exemple des dispositifs
relais dans les Bouches-du-Rhône. (Voir la suite dans le rapport original)

 

page 167>br> Conclusion (...) Les limites des réformes successives
Tributaire d’une organisation inadaptée aux nouveaux enjeux
éducatifs, l’enseignement scolaire n’a pas su réellement intégrer les
missions de suivi et d’aide des élèves. Ceci explique que, malgré des
réformes multiples, une part importante d’entre eux, souvent issus de
milieux sociaux défavorisés, reste exclue de la réussite. Certes, il ne peut
être fait reproche au ministère de l’éducation nationale de n’avoir pas
cherché à engager des politiques de lutte contre l’échec scolaire, mais ces
dispositifs successifs ont vite montré leurs limites, parce qu’ils
s’inscrivaient dans une organisation scolaire inchangée.
Ainsi, dans le cadre de l’éducation prioritaire, le ministère a mis en
oeuvre, dans les années 1980, des politiques territoriales qui ont visé à
donner plus de moyens aux établissements situés dans des zones
concentrant les difficultés : les études menées sur ce dispositif ont révélé
des résultats mitigés. Plus récemment, la nécessité de prendre en charge la
difficulté scolaire au sein du temps scolaire et ce, quel que soit
l’établissement fréquenté par les élèves a été reconnue et s’est traduite par la multiplication de dispositifs d’accompagnement personnalisé (PPRE,
aide personnalisée, accompagnement éducatif,…), le plus souvent fondés
sur le volontariat des élèves ou des enseignants. Ces dispositifs se sont
progressivement étendus aux différents niveaux d’enseignement.

 

page 169
Des arbitrages nécessaires
Il est ainsi incohérent que celui-ci puisse
continuer à consacrer environ deux fois moins de moyens à l’éducation
prioritaire qu’à une pratique du redoublement dont le ministère lui-même
estime, à travers les objectifs et indicateurs de ses programmes
budgétaires, qu’il doit diminuer radicalement150.

 

page 175
Recommandation (...)
Engager un effort exceptionnel en faveur des établissements
confrontés à la plus grande difficulté scolaire

12. Dans les établissements d’enseignement les plus confrontés à la
difficulté scolaire, systématiser les affectations sur profil des
responsables et des enseignants.

13. Donner aux équipes des moyens dans le cadre de contrats d’objectifs
pluriannuels.

 

Lire le rapport de la Cour des Comptes

Le site de la Cour des Comptes

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