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Une nouvelle étude de l’OCDE sur la lutte contre la pauvreté en France (avec une analyse de la politique de zonage)

21 août 2007

Extrait du Bulletin du CERC, du 20.08.07 : Lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale en France

Lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale en France : S. Jamet, OCDE, Paris, Document de travail du Département des Affaires économiques, n° 569, août, 47 p., (2007).

Résumé : Réduire la pauvreté et l’exclusion sociale est un objectif essentiel de tous les gouvernements français. Même si la pauvreté, telle que mesurée conventionnellement, est en fait moins répandue que dans beaucoup d’autres pays, son ampleur est plus importante que ce qui peut être facilement accepté.

L’approche des politiques actuelles consiste en un grand nombre de mesures façonnées pour des circonstances particulières. Certaines politiques ont des effets pervers sur la performance du marché du travail ; leur efficacité/coût pourrait donc être améliorée pour obtenir de meilleurs résultats avec les mêmes ressources.

La concentration géographique et ethnique de la pauvreté et de l’exclusion sociale constitue l’un des défis les plus importants, qui ne peut être relevé qu’avec la contribution de l’éducation, du marché du travail, du logement, des politiques d’urbanisation et de lutte contre les discriminations ainsi que des services sociaux.

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Un extrait

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Évaluer l’impact des politiques ciblées sur les territoires

Les zones géographiques les plus touchées par les problèmes de pauvreté et d.exclusion sociale sont également celles où les recettes fiscales sont faibles car le revenu fiscal moyen des ménages est faible et les entreprises implantées sont peu nombreuses. Il existe un ensemble de mécanismes (des transferts de l.État vers les collectivités territoriales) par lesquels l.État corrige en partie ces inégalités (OCDE, 2007).

Ces transferts de ressources vers les collectivités territoriales, mais aussi la politique de l’État, sont parfois ciblés sur des zones géographiques particulières, en général infra urbaines. Il existe trois types de zonage qui ne se superposent pas complètement : le zonage des quartiers prioritaires des contrats de ville, les zones urbaines sensibles (ZUS) qui concernent l’ensemble de la politique de la ville, dont le logement et l’implantation d’entreprises et les zones d’éducation prioritaire (ZEP) propres aux politiques de l’éducation et qui dépend du ministère de l’Éducation (OCDE, 2007).

Le fait d’avoir trois zonages pour des objectifs relativement proches plutôt qu’un seul zonage, éventuellement avec une gradation dans ce zonage, crée des coûts d’administration importants, peut engendrer des inégalités entre territoires rencontrant des difficultés similaires, et est un obstacle au ciblage efficace des politiques.

De plus, il n’est pas prouvé que le fait de cibler les politiques sociales sur des territoires plutôt que directement sur les personnes soit efficace. Un rapport de l’Observatoire des ZUS (ONZUS, 2005) dresse un tableau relativement négatif du bilan de ce zonage. Les personnes ayant des trajectoires ascendantes quittent les ZUS. Les populations les plus fragiles, les immigrés, les personnes les moins diplômées et les femmes élevant seules leurs enfants ont davantage tendance à rester. Les arrivées sont loin de compenser les départs et les personnes emménageant dans les ZUS ont des caractéristiques socio-économiques très proches de celles des habitants, ne favorisant pas la « mixité sociale » (Maurin, 2005).

Le poids des personnes les plus fragiles vivant en ZUS s’est donc accentué. Il semble que le classement d’un quartier en ZUS a plutôt tendance à le stigmatiser, à accroître les problèmes existants et à limiter davantage les possibilités de trajectoires ascendantes de ses habitants.

Les moyens mis en œuvre dans les ZUS ne semblent pas permettre de combler les écarts avec le reste du territoire en termes de santé, d’éducation et de délinquance. Les élèves de CM2 scolarisés dans des écoles en ZUS ont davantage de problèmes dentaires et de problème de surpoids que ceux scolarisés en dehors des ZUS. Ces écarts sont observés dès l’âge de 6 ans et demeurent ensuite. On constate davantage de délinquance dans les ZUS que dans les autres quartiers. De même, les résultats des ZEP, les zones ciblées par l’éducation nationale, ne sont pas probants (OCDE, 2007).

Ces résultats décevants peuvent avoir deux explications : soit un échec du dispositif en lui-même, soit une insuffisance du ciblage sur les zones où les difficultés sont les plus fortes. Le gouvernement considère que l’échec relatif des politiques de zonage s’explique essentiellement par l’insuffisance du ciblage des zones en difficulté. Pour cette raison, le zonage des ZEP a été revu pour accroître le ciblage, en revanche, il n’est pas prévu pour l’instant de revoir les autres zonages. Accroître le ciblage est sans doute nécessaire. Néanmoins, les effets stigmatisant de ces zonages ne doivent pas être ignorés. Pour limiter ces effets, les aides qui concernent directement les personnes (aide de santé par exemple) devraient être directement attachées à la personne plutôt que de passer par le territoire.

L’impact des dispositifs de zonage devrait être évalué régulièrement et les zonages jugés inefficaces devraient être abandonnés. Là où le zonage est efficace, le système devrait être simplifié. Il devrait exister un seul zonage, défini à partir de la répartition des inégalités sur le territoire, et qui servirait de support à l’ensemble des politiques sociales nécessitant d’être ciblées sur des territoires.

Le gouvernement a mis en place plusieurs programmes envers les enfants issus de zones défavorisées, comme le programme « réussite éducative » qui doit prendre en compte l’ensemble des difficultés des enfants et essayer d’y remédier, par exemple par du soutien individualisé. Ces programmes ambitieux ne doivent pas faire oublier qu’il faut également réduire les écarts de santé existant entre les enfants des ZUS et des non ZUS. Si, en théorie, les dépenses de santé des personnes les plus défavorisées sont pleinement couvertes par l’État (voir annexe A1), il peut être difficile pour ces personnes, en particulier si elles parlent mal le français, d’accéder aux soins. Ces difficultés se répercutent sur les enfants de ces familles. Elles peuvent être résolues soit en développant des dispensaires donnant libre accès aux soins aux personnes ayant droit, soit en mettant en place des intermédiaires chargés d’établir le lien entre les familles et les enfants rencontrant des difficultés particulières et les professionnels de santé.

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