Les sénateurs discutent des programmes de réussite éducative (site du Sénat)

7 novembre 2004

Sur le site du Sénat, le 04.11.04 : les sénateurs parlent des ZEP

Cohésion sociale (Suite)

M. LE PRÉSIDENT. – Nous poursuivons l’examen des articles du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale et nous en sommes parvenus au titre III.

Articles additionnels

M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 105 rectifié, présenté par Mme Létard au nom de la commission des Affaires sociales.Après l’article 54, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Les dispositifs de réussite éducative mènent des actions d’accompagnement au profit des élèves du premier et du second degrés et de leurs familles, dans les domaines éducatif, scolaire, périscolaire, culturel, social ou sanitaire.
Ils sont mis en œuvre par un établissement public local d’enseignement, selon des modalités précisées par décret, par la caisse des écoles, par un groupement d’intérêt public créé à cet effet, ou par toute autre structure juridique adaptée.

Mme LÉTARD, rapporteur. – Cet amendement définit les dispositifs de réussite éducative qui sont au cœur du volet éducation du plan de cohésion sociale.
Ce dispositif est conçu de la façon la plus simple et ouverte qui soit pour que les objectifs fixés soient atteints. La réussite éducative passe en effet par la prévention précoce. C’est pourquoi il faut travailler le plus en amont possible pour lutter contre l’exclusion qui touche une partie de nos concitoyens.

M. LE PRÉSIDENT. – Sous-amendement n° 203 à l’amendement n° 105 de la commission des Affaires sociales, présenté par Mme Printz, M. Lagauche et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Compléter le deuxième alinéa du texte proposé par l’amendement n° 105 par les mots :« , sans qu’il en résulte des charges supplémentaires pour les collectivités territoriales et leurs groupements. ».

M. LAGAUCHE. – Les dispositifs de réussite éducative seront financés par la caisse des écoles aux compétences étendues, par un G.I.P. ou par « toute autre structure juridique adaptée » pour permettre plus de souplesse financière et juridique.
Il est vrai que la caisse des écoles n’est pas un outil très souple : la jurisprudence du Conseil d’État la considère comme un simple « accessoire du service public » et, conséquence du principe de libre administration des collectivités territoriales, estime que le législateur n’a pas à fixer son statut.
Le G.I.P. bénéficiera, pour sa part, d’un financement autonome tout comme les « autres structures juridiques adaptées ». Les finances des collectivités territoriales risquent fort d’être une nouvelle fois ponctionnées, sans que l’on sache à quelle hauteur.
Le gouvernement, lors de la présentation du plan de cohésion sociale, s’est borné à rappeler que le coût annuel d’une équipe de réussite éducative est estimé à un million d’euros, cofinancé par l’État et ses partenaires, sans qu’aucune précision n’ait été apportée sur la part de chacun.
Les finances des collectivités territoriales ne sont pas extensibles à l’infini ; elles seront déjà lourdement ponctionnées par l’application des dispositions de la loi sur les responsabilités locales.
Il est trop facile de se défausser de ses missions régaliennes sur les collectivités, de se donner bonne conscience en instaurant des aides aux enfants en difficulté puis de les faire financer par les collectivités !

M. LE PRÉSIDENT. – Sous-amendement n° 204, à l’amendement n° 105 de la commission des Affaires sociales, présenté par Mme Printz, M. Lagauche et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Compléter in fine le texte proposé par l’amendement n° 105 par un alinéa ainsi rédigé :
Les dispositifs de réussite éducative sont mis en œuvre prioritairement dans les zones d’éducation prioritaire.

M. LAGAUCHE. – Les Z.E.P. permettent, depuis plus de 20 ans, d’appliquer à l’éducation nationale le principe de discrimination positive : « donner plus là où il y a moins », selon la formule célèbre.
Relancées en 1997 par Mme Royal après quelques années d’oubli par les gouvernements Balladur et Juppé, elles ont été renforcées par la création des réseaux d’éducation prioritaire (R.E.P.).
La France compte aujourd’hui 900 Z.E.P. et R.E.P. Or le gouvernement ne prévoit de créer que 750 équipes de réussite pédagogique sur cinq ans et seuls 225 000 enfants seront concernés. Il ne s’agit donc que d’une goutte d’eau au regard des quelques 6,5 millions d’élèves du primaire et des 3,3 millions de collégiens !
Il est donc logique que les nouveaux dispositifs de réussite pédagogique soient prioritairement destinés aux endroits où il y en a le plus besoin, c’est-à-dire en Z.E.P. afin de poursuivre les objectifs voulus par les différents gouvernements socialistes en matière de réduction des inégalités dans le secteur éducatif.

M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 188 rectifié bis, présenté par Mme Hermange, M. Vasselle.
Avant l’article 54, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Des actions à caractère éducatif, culturel, social, sanitaire en faveur des enfants et adolescents relevant de l’enseignement du premier et du second degrés et de leur famille peuvent être conduites dans le cadre de dispositifs de réussite éducative. Elles doivent être mises en place dès la maternelle.
Elles peuvent rassembler autour de l’enseignant l’ensemble des acteurs compétents qui seront désignés par décret.
Les dispositifs de réussite éducative peuvent être mis en œuvre soit au sein de structures existantes, soit au sein d’un établissement public local de coopération éducative, d’un établissement public local d’enseignement, selon des modalités précisées par décret, soit par la caisse des écoles, soit par un groupement d’intérêt public créé à cet effet ou tout autre structure adaptée dotée d’une comptabilité publique.

Mme HERMANGE. – Ce dispositif est extrêmement important car il permettra de mener une politique de prévention efficace. C’est pourquoi nous avons décidé, avec M. Vasselle, de déposer un sous-amendement pour préciser certains points.
Tout d’abord, il faut préciser que la réussite éducative doit être mise en œuvre dès la maternelle, car c’est à ce moment-là que l’on peut détecter les premiers problèmes.
Ensuite, il convient de prévoir que ces dispositifs pourront être mis en œuvre au sein des structures existantes, de l’établissement public local de coopération éducative ou d’un établissement public local d’enseignement.
Enfin, il nous est apparu utile de préciser que tous les acheteurs devaient coordonner leurs actions : à l’école, il s’agit, bien évidemment de l’enseignant, mais dans d’autres lieux, il faudra nommer la personne idoine.

M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 570, présenté par le gouvernement. Avant l’article 54, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Des actions à caractère éducatif, culturel, social, sanitaire et périscolaire en faveur des enfants et adolescents relevant de l’enseignement du premier et du second degrés et de leur famille peuvent être conduites dans le cadre de dispositifs de réussite éducative.
Ces dispositifs sont mis en œuvre soit au sein d’un établissement public local de coopération éducative, soit au sein d’un établissement public local d’enseignement, selon des modalités précisées par décret, soit par la caisse des écoles, soit par un groupement d’intérêt public créé à cet effet.
Dans les communes qui disposent d’un groupement d’intérêt public mentionné à l’article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France, les dispositifs de réussite éducative sont mis en œuvre par ce groupement d’intérêt public.

M. DAUBRESSE, ministre délégué. – Je m’exprimerai sur l’amendement de Mme le rapporteur avant de retirer celui-ci.

M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 571, présenté par le gouvernement. Avant l’article 54, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le livre IV de la première partie du Code général des collectivités territoriales est complété par un titre IV ainsi rédigé : établissements publics locaux de coopération éducative Chapitre unique
Article L. 1441-1 – Une commune ou un établissement public de coopération intercommunale peut constituer avec l’État un établissement public local de coopération éducative chargé de mobiliser et de coordonner l’ensemble des acteurs afin de contribuer, notamment par la création de dispositifs de réussite éducative, au développement et au soutien éducatif, culturel, social et sanitaire des enfants.
Les établissements publics locaux de coopération éducative sont des établissements publics à caractère administratif.
Article L. 1441-2 – Les établissements publics locaux de coopération éducative sont créés par arrêté du représentant de l’État, sur proposition de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale intéressé.
Les statuts de l’établissement public, approuvés par l’ensemble des personnes publiques participant à sa constitution, sont annexés à cet arrêté.
Article L. 1441-3 – L’établissement public local de coopération éducative est administré par un conseil d’administration et son président. Il est dirigé par un directeur.
Article L. 1441-4 – I. – Le conseil d’administration de l’établissement public local de coopération éducative est composé de représentants de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale intéressé, de représentants du conseil général, de représentants de l’État, d’un ou plusieurs représentants de la caisse d’allocations familiales, d’un ou plusieurs représentants des parents d’élèves et d’un ou plusieurs représentants d’associations œuvrant dans les domaines éducatif, social, culturel ou sportif.
Le maire de la commune ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est membre de droit du conseil d’administration.
Le président du conseil d’administration est élu en son sein.
II. – Le conseil d’administration détermine la politique de l’établissement, approuve son budget et en contrôle l’exécution.
Il approuve les créations, modifications et suppressions d’emplois.
Article L. 1441-5 – Le directeur de l’établissement public local de coopération éducative est nommé par le conseil d’administration parmi une liste de candidats établie d’un commun accord, après appel à candidatures, par les personnes publiques représentées au sein de ce conseil.
Article L. 1441-6 – I. – Les personnels des établissements publics locaux de coopération éducative sont soumis aux dispositions de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
II. – Les fonctionnaires de l’État peuvent être détachés ou mis à disposition auprès d’établissements publics locaux de coopération éducative.
Article L. 1441-7 – Sous réserve des dispositions des décrets en Conseil d’État prévus à l’article L. 1441-9, sont applicables aux établissements publics locaux de coopération éducative :– les dispositions du titre III du livre I de la troisième partie relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des autorités départementales ;– les dispositions des chapitres II et VII du titre unique du livre VI de la première partie relatives au contrôle budgétaire et aux comptables publics.
Article L. 1441-8 – Les ressources des établissements publics de coopération éducative peuvent comprendre :
1. Les subventions et autres concours financiers de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements par dérogation, le cas échéant, aux dispositions du premier alinéa de l’article L. 2224-2 et du premier alinéa de l’article L. 3241-5, et de toute personne publique ;
2. Les revenus de biens meubles ou immeubles ;
3. La rémunération des services rendus ;
4. Les produits de l’organisation de manifestations ;
5. Les produits des aliénations ou immobilisations ;
6. Les libéralités, dons, legs et leurs revenus ;
7. Toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements en vigueur.
Article L. 1441-9 – Un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du présent chapitre.

M. DAUBRESSE, ministre délégué. – Même remarque.

Mme LÉTARD, rapporteur. – Sur le sous-amendement n° 203, l’avis est défavorable car la compensation des charges transférée est garantie par la Constitution.
En ce qui concerne le sous-amendement n° 204, le gouvernement a l’intention de mettre en place le dispositif de réussite éducative dans les Z.E.P. mais il convient toutefois de conserver le plus de souplesse possible. Le périmètre de ces zones est ancien et il peut être utile de modifier à la marge l’implantation de ce dispositif.
L’amendement n° 188 rectifié bis est satisfait par celui de la commission. En outre, il fait état d’établissements publics locaux de coopération éducative, qui ont été rejetés en commission. Enfin, le premier degré comprend en effet la maternelle et la primaire. Je suggère le retrait.

M. DAUBRESSE, ministre délégué. – Nous débattons là d’une des mesures majeures de ce texte puisqu’il s’agit de tenter de traiter le problème dès le début de la petite enfance. Mme Olin et moi-même avons beaucoup apprécié le travail accompli par Mme Catherine Vautrin – aujourd’hui chargée des personnes âgées – pour élaborer ce dispositif novateur. Je retire les deux amendements du gouvernement car celui de la commission des Affaires sociales répond à toutes les préoccupations. Je proposerai cependant de placer cet article additionnel avant l’article 54, et de supprimer, après « groupement d’intérêt public », les mots « créé à cet effet » car il faut pouvoir utiliser ceux qui existent déjà.
Je suis défavorable au sous-amendement n° 203 car rien n’interdit aux collectivités locales d’abonder ces dispositifs. La compensation des charges est prévue par la Constitution.
Défavorable aussi au sous-amendement n° 204. Les dispositifs de réussite éducative sont inscrits aux crédits « politique de la ville ». Or, certaines zones urbaines sensibles (Z.U.S.), n’ont pas de Z.E.P. Il ne s’agit pas d’empêcher ces dispositifs dans les zones d’éducation prioritaire, bien sûr, mais il en faut aussi en Z.U.S.
Dans l’amendement de Mme Hermange, ce qui me gène ce sont les mots « rassembler autour de l’enseignant. C’est rassembler autour de l’enfant » qu’il faut écrire. Quant au premier degré, il comprend bien la maternelle.
Je me rallie donc à l’amendement de Mme Létard, sous réserve des deux rectifications que j’ai proposées.

Mme LÉTARD, rapporteur. – J’accepte volontiers.

M. VASSELLE. – Le ministre confirme que l’école maternelle fait partie du premier degré. Il faudrait alors qu’il se mette d’accord avec son collègue de l’éducation nationale. Parce que, lorsqu’il s’agit de compter les effectifs, pour maintenir ou fermer des classes, on ne prend en compte que les élèves de cinq ans. De même quand il s’agit de l’article 23 de la loi de juillet 1983 et de la contribution par la commune de résidence aux frais de scolarité d’un enfant dans une commune d’accueil. Une décision interministérielle serait nécessaire pour accorder les violons. Si c’était confirmé, je me ferais un plaisir de rappeler à l’inspecteur d’académie que les enfants des écoles maternelles doivent être comptés au nombre des élèves du primaire.
Monsieur le Ministre, vous avez retiré vos amendements et demandé de modifier celui de Mme Létard. Or, le nôtre est beaucoup plus complet. Je demeure perplexe…

Mme LÉTARD, rapporteur. – Sur la notion de « premier degré », il est vrai que les interprétations sont diverses. Le président de la commission des Lois rappelait qu’à chaque débat sur cette notion, on concluait que ce premier degré comprend bien le primaire et la maternelle.

M. VASSELLE. – Alors, il faut donner des instructions aux inspecteurs d’académie, car ce n’est pas ainsi qu’ils l’interprètent !

Mme LÉTARD, rapporteur. – Il est vrai que nos amendements comportent des similitudes. Mais notre commission a rejeté les établissements publics locaux de coopération éducative. Notre amendement est plus conforme aux souhaits de chacun. Une définition plus succincte présente l’avantage de laisser un maximum de souplesse au dispositif de réussite éducative.

M. DAUBRESSE, ministre délégué. – Monsieur Vasselle, il faut comprendre la révolution culturelle que nous ambitionnons. Vous n’avez pas devant vous la grande maison de l’éducation nationale – que, par ailleurs, nous respectons beaucoup – mais un dispositif axé sur notre volonté de concentrer l’action sur des priorités et de consacrer 1,5 milliard sur cinq ans à un secteur où, jusqu’ici, on n’a jamais réussi à mener des actions cohérentes et d’envergure.

M. VASSELLE. – D’accord !

M. DAUBRESSE, ministre délégué. Rien ne me gêne dans votre amendement, sauf les mots « autour de l’enseignant ». L’établissement public local de coopération éducative me pose aussi problème. Faisons donc confiance au terrain ! Ne rigidifions pas. Je vous confirme aussi que le premier degré comprend le primaire et la maternelle : vous êtes ici au ministère de la Cohésion sociale, pas à celui de l’Éducation nationale.

Mme HERMANGE. – Nous sommes d’accord sur l’essentiel. Mais, dans la mesure où le gouvernement entend substituer une politique de prévention précoce à une politique de l’échec, il était bon de préciser que ces actions devront être conduites dès la maternelle, peut- être même dès la crèche ou la maternité. Un certain nombre de médecins considèrent qu’une politique de périnatalité engagée au plus tôt est nécessaire à la préservation du lien parental, à la sécurité affective et partant, éducative. D’où mon insistance. Madame Létard, bien sûr la commission a indiqué qu’elle n’était pas d’accord sur le rôle des établissements publics locaux d’enseignement, mais notre amendement n’oblige pas, il propose une alternative, pour plus de souplesse. Si nous faisons référence aux « structures existantes » c’est que certaines ont une politique de réussite éducative dans une optique de prévention au plus tôt. Elles devraient pouvoir bénéficier du dispositif de réussite éducative.
L’amendement n° 188 rectifié bis, est retiré.

Mme LÉTARD, rapporteur. – J’avais déposé un amendement sur les établissements de coopération éducative. Il a été rejeté. Moins par refus qu’à la suite d’une mauvaise interprétation. Le débat à l’Assemblée nationale pourrait être l’occasion de la réintroduire, ce serait une bonne chose. Ces établissements sont évidemment un outil supplémentaire.
Je partage vos préoccupations quant à la prévention. Grâce aux auditions menées par la commission, nous avons pu mesurer l’importance des structures consacrées à la petite enfance, qui interviennent dès la grossesse pour anticiper les risques de dérapage. Il est parfois très difficile pour une mère de prendre en charge sa grossesse et la période préscolaire. C’est pourquoi il existe des contrats petite enfance, destinés à accompagner les outils.

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