Évaluation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté - Rapport 2021 : 6 points d’attention et 10 recommandations (France Stratégie)

Évaluation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté - Rapport 2021
Emmanuel Macron a présenté le 13 septembre 2018 la Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. D’après l’estimation avancée de l’Insee, le taux de pauvreté monétaire en 2019 en France métropolitaine serait de 14,5%, soit 9,1 millions personnes vivant sous le seuil de pauvreté. Si les chiffres pour 2020 ne sont pas encore connus, il apparait dès à présent que la crise sanitaire a et aura des conséquences économiques et sociales très importantes.

ÉVALUATION DE LA STRATÉGIE NATIONALE DE PRÉVENTION ET DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ : PREMIERS ENSEIGNEMENTS
DOSSIER DE PRÉSENTATION (8 p., avec les 6 points d’attention et des 10 recommandations)

ÉVALUATION DE LA STRATÉGIE NATIONALE DE PRÉVENTION ET DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ
RAPPORT 2021 (140 p.)

EXTRAIT
[...] 2.1. Mesures en matière de petite enfance et d’éducation (pp. 47-51)
Il est trop tôt pour évaluer l’effet des mesures, qui sont encore en cours de mise en œuvre.

Disponibilité des indicateurs d’évaluation
Les indicateurs d’évaluation identifiés par le comité ne sont pas disponibles pour six des dix mesures de la thématique, ce qui compromet grandement la capacité du comité à les évaluer. Le comité pourra a minima suivre l’évolution du nombre d’enfants en situation de pauvreté accueillis dans un EAJE [Equipement d’Accueil du Jeune Enfant, NDLR].
Pour la mesure 1.1, les deux indicateurs d’évaluation, à savoir le nombre d’EAJE créés et de places au sein de ces EAJE créés grâce au bonus « Territoires », pourront être disponibles en 2021, sous réserve que certains sous-indicateurs soient collectés ou croisés.
Pour la mesure 1.2, l’indicateur retenu par le comité, à savoir la part d’enfants en situation de pauvreté accueillis dans les EAJE créés depuis la création du bonus « Mixité », est disponible depuis 2020 (20 % en 2018 selon la CNAF). Il le sera ensuite chaque année.
Pour la mesure 1.3, l’indicateur initialement envisagé par le comité d’évaluation qui mesurait la part des enfants en situation de pauvreté dans les EAJE s’appuyant sur ce
barème national de référence n’existe pas, car l’information n’est pas collectée.
Pour la mesure 1.4, du fait du retard de mise en œuvre de la mesure, les premiers
éléments d’évaluation ne seront pas disponibles en 2021 comme le comité l’avait souhaité.
L’évaluation sera possible avec les indicateurs identifiés par le comité, à savoir l’appropriation de la formation par les professionnels de la petite enfance et le
développement des enfants qui ont bénéficié de l’encadrement de professionnels formés – mais seulement s’ils sont suivis, ce qui n’est pas confirmé à ce jour.
Pour la mesure 1.5, le comité disposera de l’ensemble des indicateurs d’évaluation pour la mesure en 2021. Ces indicateurs apporteront des informations sur les taux d’accueil et sur le retour à l’emploi des parents. Ils font l’objet d’un suivi par la CNAF qui publiera les résultats au cours de cette année.
La mesure 1.6 a été abandonnée comme cela a été précisé plus avant dans ce rapport.
Pour la mesure 1.7, l’indicateur d’évaluation retenu – l’évolution des résultats scolaires des élèves défavorisés ayant bénéficié de tarification sociale à la cantine – n’est pas suivi.
Pour la mesure 1.8, l’indicateur d’évaluation sur l’évolution des résultats scolaires des
élèves défavorisés ayant bénéficié de petits déjeuners n’est pas suivi.
Pour la mesure 1.9, l’évaluation du dispositif dans sa dimension de satisfaction et
d’amélioration de la santé des familles sera possible à travers l’étude ECAIL (étude
clinique alimentation infantile), avec des résultats disponibles dès 2023. Le comité ne
disposera pas en revanche d’informations sur l’évolution du reste à vivre pour les familles bénéficiant du programme « Malin ».
Pour la mesure 1.10, l’évaluation souhaitée par le comité ne sera pas possible.
L’indicateur d’évaluation sur l’état de santé de familles et des enfants ayant bénéficié de la mesure n’est pas disponible car il n’est pas suivi.

Travaux déjà disponibles
● Évaluation de la mesure 1.2
Une étude exploratoire a été menée par la Direction des statistiques, de l’évaluation et de la recherche (DSER) de la CNAF sur le ciblage du bonus « Mixité » selon la part des enfants en situation de pauvreté réellement accueillis en EAJE, en comparant l’attribution des bonus « Mixité » et la part d’enfants vivant dans une famille sous le seuil de pauvreté accueillis en EAJE sur l’année 2019. Si ce premier bilan est encourageant au regard des EAJE bénéficiaires, il apparaît perfectible au regard du public cible. Ainsi :
─ En 2019, près du quart des EAJE ont bénéficié du bonus « Mixité », soit 3 028 AJE
pour un montant total de 56 millions d’euros.
─ On constate sur l’échantillon que le bonus « Mixité » permet de compenser les
manques de recettes des crèches qui accueillent des familles aux faibles participations familiales et qui se caractérisent par des volumes d’accueil et amplitude horaire moins importants. Le versement du bonus « Mixité » permet de réduire en moyenne de 15 points le reste à charge pour la collectivité des EAJE accueillant les familles les plus pauvres.
─ Une étude de la DSER de la CNAF, réalisée à partir de l’enquête Filoué, montre par
ailleurs que, globalement, plus la part d’enfants en situation de pauvreté est élevée
dans les structures, plus la probabilité d’avoir le bonus « Mixité » est forte. De même,
plus la part d’enfants en situation de pauvreté est élevée, plus la probabilité d’avoir un montant de bonus élevé est forte. Cette étude, sur un échantillon de 1 200 EAJE
pourrait être approfondie sous réserve de données disponibles. L’étude souligne aussi
qu’un tiers des EAJE accueillant entre 30 et 40 % d’enfants en situation de pauvreté
ne bénéficie pas du bonus, alors qu’à l’inverse 8 % de ceux accueillant entre 10 et
20 % d’enfants en situation de pauvreté en bénéficient. Sous réserve que l’enquête
Filoué soit généralisée d’ici 2022, la CNAF pourrait envisager une modification du
calcul du bonus « Mixité » avec un barème non plus basé sur la moyenne des
participations familiales mais sur la part d’enfants en situation de pauvreté accueillis
dans les EAJE.
Il convient de préciser néanmoins que les analyses sur l’enquête Filoué sont exploratoires et donnent des tendances, mais devront être confirmées sur un échantillon représentatif robuste. En effet, pour conduire cette comparaison, sachant que le bonus « Mixité » a été mis en place en 2019, et que « Filoué » porte sur les données 2018, l’octroi du bonus a été simulé à partir des participations familiales connues dans la base Filoué. Les analyses reposent sur donc les données 2018 (campagne Filoué de 2019) de 1 200 EAJE implantés dans 90 CAF et ayant transmis des données de bonne qualité. Ces EAJE ne sont pas représentatifs de l’ensemble des EAJE en France en 2018. Par ailleurs, la structure des EAJE de l’échantillon Filoué au regard de l’éligibilité au bonus n’est pas comparable à celle observée sur l’ensemble des crèches.

Travaux en cours ou prévus
● Évaluation de la mesure 1.4
Une évaluation du programme « Parler Bambin » (un programme qui vise à l’acquisition des capacités langagières) est en cours depuis 2015. Pilotée par l’Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA) en partenariat avec les équipes du J-PAL Europe, elle est réalisée au moyen d’une expérimentation aléatoire contrôlée. L’expérimentation, qui prendra fin en 2021, vise à mesurer les effets de « Parler Bambin » au niveau national et répond à trois objectifs : analyser la formation et l’accompagnement des professionnels (effets sur les pratiques professionnelles) ; observer et analyser les effets du dispositif sur le développement des enfants ; et analyser les effets du dispositif auprès des parents.
● Évaluation de la mesure 1.5
La CNAF réalise une évaluation sur les effets et les conditions de réussite du dispositif des crèches AVIP, dont les résultats seront publiés en 2021.
● Évaluation de la mesure 1.7 et 1.8
La DIPLP a lancé une étude via un prestataire auprès des communes et des
établissements publics de coopération intercommunale sur les tarifs sociaux dans les
cantines et sur les petits déjeuners à l’école (en 2021). Elle vise notamment à identifier les freins à la mise en place de la tarification sociale des cantines et pourrait mener à un reparamétrage de la mesure. Parmi les livrables attendus figure une cartographie exhaustive des communes et tarifications.
● Évaluation de la mesure 1.9
Une évaluation de l’impact du programme « Malin » sur la santé des enfants via l’étude scientifique ECAIL (étude clinique alimentation infantile) a été lancée en 2017 par l’Inserm, le CHU de Lille, l’association Programme Malin, la Croix-Rouge française, la Société française de pédiatrie et Blédina. Cette étude vise aussi à améliorer les connaissances sur la situation nutritionnelle initiale des enfants en milieu précaire et à mesurer l’impact du programme « Malin » sur la santé des enfants. Les résultats sont prévus pour 2023.
L’association Programme Malin réalise aussi ponctuellement des enquêtes de satisfaction des familles et un baromètre annuel depuis 2015 ; qui permettront d’éclairer l’effet du programme.

EXTRAIT (pp. 77-80)
2. Des indicateurs par groupes de mesures qui permettent de faire un état des lieux sur la situation avant Stratégie ou avant crise sanitaire
Pour chaque groupe de mesures, le comité a déterminé des objectifs évaluables et identifié les indicateurs dont il désirait assurer un suivi dans le cadre de l’évaluation de l’effet des mesures. Les objectifs retenus par le comité, les indicateurs suivis et leur évolution sur les dernières années disponibles sont présentés de manière succincte ci-dessous et détaillés dans le complément 5.
Ce niveau d’évaluation peut conduire à évaluer l’effet de mesures ne figurant pas dans la Stratégie elle-même, mais qui ont eu un impact positif ou négatif sur l’atteinte de ces objectifs. Les indicateurs disponibles aujourd’hui sur les grandes thématiques de la Stratégie donnent pour le moment une vision de la situation avant la mise en place de celle-ci, soit pour l’année 2018 pour la plupart des thématiques (hors emploi et éducation, pour lesquelles des valeurs plus récentes sont disponibles, mais ne peuvent être reliées à la mise en œuvre de la Stratégie). La crise économique et sociale actuelle pourrait avoir un effet important sur

1 DREES (2020), « Plus de 2 millions d’allocataires du RSA fin octobre 2020 - Mise en place d’un suivi mensuel des prestations de solidarités pendant la crise sanitaire », Études et résultats, n° 1175, décembre.
En plus de la publication le 1er du mois d’un document Études et résultats, la DREES met à jour à la fin dechaque mois le jeu de données sur son site.

les indicateurs sélectionnés par le comité d’évaluation par groupe de mesures. Il conviendra d’en tenir compte en observant leur évolution.

2.1. Mesures en matière de petite enfance et éducation
Pour le comité d’évaluation, les dix mesures en matière de petite enfance et d’éducation de la Stratégie poursuivent deux objectifs finaux : d’une part, l’amélioration de l’accès des enfants de milieu défavorisé à des établissements d’accueil des jeunes enfants (EAJE) de qualité, et d’autre part le renforcement de la réussite scolaire et la réduction des inégalités de réussite scolaire, sur les premières années (3 à 6 ans) et pour les 16-18 ans.
Concernant le premier objectif, selon la CNAF1, en 2018, 20 % des enfants appartenant aux familles dont les ressources sont situées sous le seuil de pauvreté ont fréquenté un EAJE. Les données sur la qualité des EAJE ne sont pas collectées et cet indicateur ne pourra donc pas être suivi. Des points ponctuels pourront être faits si des enquêtes sur le sujet sont réalisées, ce qui n’est pas été prévu à ce stade.
En matière de réussite scolaire, les données disponibles ne permettent que de donner une indication de la situation lors du lancement de la Stratégie.
Pour le CP et le CE1, on ne dispose pas des données selon l’origine sociale. Les résultats sont disponibles selon l’appartenance des établissements à un réseau d’éducation prioritaire (Rep) et ou hors éducation prioritaire.
À partir des données fournies par la Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), on constate en classe de CP, sur la période 2018 à 2020, une
maîtrise des compétences en légère baisse en français comme en mathématiques,
particulièrement sur les domaines travaillés en fin de grande section de maternelle.
La baisse est plus marquée pour les élèves qui fréquentent des classes en Rep ou en Rep +.
En classe de CE1, en français comme en mathématiques, on observe en moyenne sur
l’ensemble des compétences une baisse des acquis entre 2019 et 2020, alors que la
maîtrise des connaissances avait augmenté entre 2018 et 2019. Cette baisse globale des acquis touche tous les élèves confondus – hors éducation prioritaire, Rep et Rep +.
Enfin, le taux d’élèves en début de 6ème maîtrisant les connaissances en mathématiques et en français a augmenté faiblement entre 2017 et 2020. Ces résultats seront disponibles selon l’origine sociale pour le prochain rapport du comité d’évaluation, ce qui permettra d’affiner l’analyse.

1 Source : Onape (2020), La Lettre de l’Observatoire national de la petite enfance, n° 5, décembre.

Entre 2016 et 2019, soit avant l’entrée en vigueur de l’obligation de formation, le taux de scolarisation de 16 à 18 ans a augmenté de 88,3 % à 90 % en moyenne, mais c’est le taux de scolarisation à 17 ans qui a augmenté le plus significativement durant cette période :
+ 2,2 points entre 2016 et 2019 (91,90 % à 94,10 %), contre + 1,8 pour le taux de
scolarisation à 16 ans entre 2016 et 2019 (94,80% à 96,60 %). En comparaison, le taux de scolarisation à 18 ans est celui qui a évolué le moins fortement : il est passé de 78,40 % de jeunes de 18 ans scolarisés en 2016 à 79,30 % en 2019.
Les données par origine sociale ne sont pas disponibles pour ce niveau d’études.
Enfin, on constate un léger recul entre 2018 et 2019 du taux de sortants de formation initiale peu diplômés, et une hausse l’année suivante : il est passé de 6,7 % de la population française diplômée du diplôme nationale du brevet en 2019 à 7,1 % en 2020 et de 5,5 % de non-diplômés à 5,7 % sur la même période. Le taux de sortants n’est pas disponible selon l’origine sociale à 18 ans. L’information qui s’en approche le plus est le niveau de diplôme des 25-34 ans selon le milieu social, publié chaque année dans le document « État de l’école » de la DEPP, fiche 28. En 2019, comme en 2018, 13 % des adultes de 25-34 ans sont sortis de formation initiale avec le diplôme national du brevet ou aucun diplôme. Ce sont 17 % des adultes de 25-34 ans issus d’un milieu ouvrier. C’est un point de moins qu’en 2018. En 2019, 48 % des adultes de 25-34 ans sont diplômés de l’enseignement supérieur (+ 1 point par rapport à 2018). Ce sont 80 % des adultes d’un milieu social très favorisé (cadres ou professions intellectuelles supérieures) (+ 1 point par rapport à 2018) contre 29 % des adultes issus d’un milieu ouvrier (comme en 2018).
Les chiffres pour l’année 2020 seront connus fin 2021.

ÉVALUATION DE LA STRATÉGIE NATIONALE DE PRÉVENTION ET DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ
COMPLÉMENTS AU RAPPORT 2021 (242 p.)

ÉVALUATION DE LA STRATÉGIE NATIONALE DE PRÉVENTION ET DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ
LES 35 MESURES – SUIVI ET ÉVALUATION (198 p.)

Voir (pp 9-50) Thématique 1 : Petite enfance et éducation (pp.9-50) 10 mesures

C’est dans ce contexte que le comité d’évaluation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, présidé par Louis Schweitzer et piloté par France Stratégie, publie son rapport 2021. Il fait le point sur la mise en oeuvre effective de stratégie, évoque les premiers éléments disponibles sur son évaluation et les travaux d’évaluation en cours et à venir, précise des points qu’il souhaite porter à l’attention des pouvoirs publics concernant leur politique de lutte contre la pauvreté et formule des recommandations.

Le comité d’évaluation a consulté, comme il le fait depuis le début de ses travaux à l’automne 2019, le collège des personnes concernées du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (dit 5e Collège du CNLE) et le panel de 30 citoyens qu’il a mis en place. Il s’est également appuyé sur des auditions d’experts et sur les administrations et les organismes publics concernés par la Stratégie.

Ce rapport fait suite à une note d’étape méthodologique publiée en mars 2020.

La Stratégie vise deux grands objectifs : éviter la reproduction sociale de la pauvreté et permettre aux gens de sortir de la pauvreté. Le comité a décidé de l’évaluer également au regard d’un troisième objectif, qui fait l’objet depuis 2015 d’un engagement de la France devant les Nations unies : ne laisser personne en situation de grande pauvreté.

Le comité soulève six points d’attention : mieux définir et comprendre la grande pauvreté, lutter contre les effets sur la pauvreté de la crise du coronavirus, renforcer la lutte contre le non-recours, aider les 18-24 ans les plus démunis, évaluer l’efficacité de l’accompagnement dans sa globalité, accélérer la mise en oeuvre du plan « Logement d’abord ». Il formule également 10 recommandations :

Se doter des moyens d’évaluer la Stratégie et assurer une continuité dans la politique de lutte contre la pauvreté
Recommandation 1 : Mettre en place rapidement une définition de la grande pauvreté qui puisse donner lieu à une mesure par l’Insee du nombre de personnes concernées et qui associe d’autres critères à la pauvreté monétaire.

Recommandation 2 : Augmenter les moyens de la Délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté (DIPLP) pour qu’elle puisse assurer le suivi adéquat d’une politique de l’ampleur de celle de la Stratégie.

Recommandation 3 : Avoir les moyens d’un suivi systématique des mesures de la Stratégie.

Recommandation 4 : Assurer une continuité dans la lutte contre la pauvreté et ne remettre en cause des mesures que si l’expérience, validée par une étude scientifique, démontre que leur efficacité n’est pas à la hauteur des moyens mis en oeuvre.

Recommandation 5 : Poursuivre l’évaluation au-delà de 2022 et combler les manques en matière de données pour disposer des indicateurs d’évaluation, en particulier pour les mesures concernant les enfants et les jeunes.

Renforcer la lutte contre les inégalités territoriales
Recommandation 6 : Affirmer clairement le positionnement interministériel des commissaires à la lutte contre la pauvreté et renforcer leur appui administratif.

Recommandation 7 : Examiner rapidement l’opportunité d’étendre la prise en charge par l’Etat du financement du RSA pour les départements faisant face à des difficultés, comme cela a déjà été fait et est prévu à titre expérimental par le projet de loi "relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale"

Renforcer la lutte contre le non-recours
Recommandation 8 : Poursuivre la lutte contre le non-recours en évaluant systématiquement l’efficacité des politiques d’accès aux droits, en élargissant rapidement les dispositifs dont l’efficacité a été démontrée, et en mobilisant rapidement et largement les possibilités ouvertes par l’article 82 de la LFSS pour 2021.

Recommandation 9 : Reprendre la concertation sur le revenu universel d’activité afin de pouvoir mettre en place dès que possible une prestation de ce type.

Expérimenter un revenu de base pour les 18-24 ans les plus démunis
Recommandation 10 : Les éléments d’information déjà disponibles sont suffisants pour recommander d’expérimenter sans délai la mise en place d’une prestation monétaire pour les jeunes en étude, en emploi peu rémunéré, ou en recherche d’emploi de 18 à 24 ans les plus démunis, afin d’observer les effets réels d’une telle politique et d’éclairer la décision publique sur son éventuelle pertinence.

Le comité d’évaluation a publié en octobre 2020 une note sur les effets attendus de la crise du coronavirus sur la pauvreté. Il publiera une nouvelle note à l’automne afin de faire un point d’étape sur ce sujet.

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Extrait de strategie.gouv.fr du 02.04.21