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"Qu’est-ce qu’une ZEP ?", par Alain Bourgarel. Avant-propos de "Mémoires de ZEP pour l’avenir", 1998

25 mars 1998

Mémoires de ZEP pour l’avenir, OZP, 1997

AVANT-PROPOS

 

Qu’est-ce qu’une ZEP ?

Alain Bourgarel,
chargé de mission au Centre Alain Savary - INRP

 

La vie chaotique du dispositif ZEP (lancement 1981, abandon 1984, relance 1990, abandon 1993 et relance 1997) n’a pas favorisé la rigueur sur la définition des ZEP. La recherche, de son côté, a très rarement travaillé sur le dispositif lui-même, s’attachant surtout, on la comprend, à des problématiques fondamentales, telles le rapport au savoir.

Le résultat est que des définitions variées, justes ou approchées parfois, erronées ou dangereuses souvent, ont vu le jour, aussi bien dans l’opinion publique que dans des textes pourtant réputés sérieux.

Une étude a été faite sur les diverses définitions des ZEP en 1991. Il apparaît nécessaire de reprendre cette question au moment de la relance 1997, en commençant par les trois mauvaises définitions les plus courantes.

Ce que ne sont pas les ZEP

Les moyens

Les ZEP sont des zones où les moyens de l’Éducation nationale sont plus importants qu’ailleurs.
À partir de la relance de 1990, ce fut une définition courante dans l’Éducation nationale, de nombreux coordonnateurs de ZEP l’admettant même.

Cette définition entraîne un faux-sens pour deux raisons.

La première, administrative, est que les moyens supplémentaires que l’on constate dans toutes les ZEP, avec de grandes différences, ne sont que la conséquence de l’application des projets de zones. Ceux-ci créent la ZEP, non une augmentation de moyens. La distribution inégale de subsides publics en faveur des ZEP n’a jamais été une condition suffisante pour résoudre les problèmes. Même dans les années 60, on en voyait déjà l’absurdité. Ce qui n’empêche qu’elle est nécessaire lorsqu’il faut mettre le système scolaire en situation de bonne marche quand les conditions sont dégradées et que des projets justement ambitieux doivent être mis en œuvre.

La seconde raison, financière celle-là, est qu’un élève de ZEP coûte moins cher qu’un élève ordinaire. Certes, nous avons pu mesurer, en 1992, avec l’IA du Val-d’Oise, que l’Éducation nationale dépensait 7 % de plus pour les élèves de ZEP, mais c’était hors constructions scolaires et hors budget réel des écoles et des établissements auxquels les municipalités, conseils généraux, conseils régionaux et familles participent bien plus qu’on ne l’imagine. Or, l’analyse complète des comptes d’une école ou d’un établissement montre à quel point une zone riche a une école riche et une zone pauvre voit ses crédits spécifiques ZEP permettre seulement que l’écart soit moins grand.

Il est poignant d’entendre toujours les enseignants qui quittent une ZEP pour une zone favorisée dire à quel point l’argent coule, là où ils arrivent, sans qu’on ait besoin de le demander…

On peut donc dire avec justesse que dans les ZEP l’Éducation nationale fait un effort financier réel pour l’application des projets de zone, mais ni que les ZEP se définissent par leurs moyens supplémentaires, ni qu’elles sont des zones de richesse.

En fait, ce qu’il faut faire comprendre est semblable pour les quartiers bénéficiaires de la politique de la Ville : certes, l’État dépense beaucoup pour ces quartiers, mais ce qui est dépensé ailleurs est infiniment plus vaste, les circuits habituels d’enrichissement des villes ordinaires ou riches sont incomparables et l’argent public ne fait qu’atténuer les effets d’une défaillance des villes, des départements et des régions.

Les déficiences

Les ZEP sont des zones de déficience des élèves et des familles.
Cette définition a toujours eu cours, tant elle évite d’assumer quelque responsabilité que ce soit. Près de vingt années se sont écoulées depuis la publication par le CRESAS-INRP de l’ouvrage " Le handicap social n’existe pas ". Pourtant, on continue à expliquer nos difficultés de service public d’Éducation par une déficience des familles et des élèves (ce qui oblige à s’interroger sur ce que serait un tel service public qui exigerait que le public s’adapte à lui).

Cette définition a des effets bien plus graves que la première : elle induit le défaitisme, ce cancer des ZEP, qui entraîne une acceptation de l’échec scolaire, une décharge de toute responsabilité et une stigmatisation des élèves et des familles. Le dégoût du métier suit, quant ce n’est pas la dénonciation.

Lorsque Jospin et Ferrier présentaient l’indemnité de sujétion spéciale, en 1990, ils parlaient de la " juste reconnaissance de la Nation envers ceux qui étaient aux endroits les plus difficiles ". On les a rarement bien compris : la " prime ZEP " devint une " prime de risque ", comme l’indique le code du travail. Les ZEP devenaient, malgré les décideurs, la confirmation officielle de zones de déchéances dont l’origine ne pouvait, bien entendu, être l’inadaptation de l’École mais tenait à la défaillance des familles. Ceux qui se salissaient en travaillant devaient être gratifiés.

Quand on connaît l’importance de l’effet Pygmalion dans l’enseignement, cette définition des ZEP est ravageuse. Pour les IUFM, c’est pareil, dès lors que les ZEP sont présentées comme des zones de déficiences. Résultat, seuls s’y retrouvent les idéalistes volontaires pour sauver le peuple et les aigris non volontaires qu’on a envoyés à l’abattoir, deux catégories qui, à terme, virent dans le fatalisme, alors qu’on a besoin de bons professionnels capables de parcourir le chemin qui va jusqu’aux élèves et de les faire travailler.

Les violences

Les ZEP sont les zones où la violence existe en permanence. 1
Cette définition, hélas, sera liée à l’histoire de la relance des ZEP de 1997, comme était liée à celle de 1990 la définition des moyens (la seconde définition des déficiences, elle, vaut pour 81, 90 et 97).

Que dire ? Il va de soi que l’équation induite " ZEP = violence " est fausse et que son effet est dévastateur. Mais c’est si facile, ça colle si bien, autant que l’équation " ZEP = immigration ". La prudence avec laquelle Jospin puis Lang avaient mis en place le dispositif d’établissements sensibles pour lutter contre la violence, sans y mêler les ZEP, a été abandonnée cet été. Même Bayrou, dont les acteurs de ZEP ont mille raisons de se plaindre, avait fait attention (il est vrai que ne rien dire est toujours le plus facile). Cette fois-ci, après les Dix ZEP anti-violence qu’on allait créer (France-Inter, un matin de septembre), le plan anti-violences, par ailleurs tout a fait sérieux semble-t-il, n’a pas été présenté de façon étanche au dispositif ZEP, laissant les commentateurs faire l’amalgame.

On ne peut, heureusement, dicter ses volontés aux médias, mais on peut toujours attirer clairement leur attention sur un risque de dérapage. Cela n’a pas été fait cette fois-ci. Nous le soulignerons ici car les enjeux sont immenses : qu’un ministre ne dise pas exactement ce que l’on souhaite, rien de plus habituel, mais pour cette question, lorsqu’on sait toute l’énergie dépensée des équipes ZEP pour montrer un visage de travail et de paix auprès des familles et des collectivités locales, c’est grave : des années d’efforts sont cassées en un journal télévisé.

Quant à la démonstration de l’erreur qui consiste à dire ZEP = violence, nous avons tous les chiffres pour la faire. La carte des ZEP et celle des violences ne se recouvrent pas, même si, bien évidemment, il y a une zone sécante.

 

Que sont donc les ZEP ?

On n’échappe aux risques de déviations qu’en étant très explicite et en faisant bien comprendre le point de vue d’où l’on se place : c’est une question de posture à prendre.

Qui doit aller vers l’autre d’un service public et de la population ?

L’Éducation nationale doit s’adapter à son public, partout et toujours, c’est-à-dire étendre de plus en plus ses ambitions et son public. Car d’origine, elle n’est pas faite pour tous les élèves. Ses ambitions ne sont pas naturellement égalitaires. Elle doit, par volonté républicaine, s’adapter de plus en plus et parcourir de plus en plus de chemin pour aller chercher ceux dont elle est le plus éloignée.

C’est là la posture-clé : ou l’on considère que ce sont les populations des PCS faibles qui ont une adaptation à faire, ou l’on considère que la responsabilité incombe au service public.

Si c’est cette partie de la population qui doit s’adapter, les jeux sont faits puisque celle-ci n’a pas, globalement, les ressorts et les moyens pour le faire. Dès lors, dans le meilleur des cas, on instaurera des " stages parents " pour leur apprendre à être de bons parents, on organisera des programmes de compensation spécifique, on créera des filières, voire des établissements spéciaux (l’histoire de l’option " handicapés sociaux " du CAEI de 1966 à 1978 reste à faire), on enverra systématiquement en LP des élèves dont on reconnaît par ailleurs les qualités intellectuelles, on se lamentera sur l’impossibilité d’améliorer les résultats scolaires… et, au pire, on dénoncera avec violence ces élèves qui nous empêchent de faire honnêtement notre métier.

Si c’est à l’Éducation nationale de poursuivre son adaptation, d’avancer vers les enfants de ces PCS parce qu’elle constate qu’elle ne correspond pas à ce qui leur est nécessaire pour réussir scolairement, alors plusieurs murs tombent. D’abord, celui des indemnités de sujétions spéciales qui deviennent une prime logique puisque le travail d’adaptation est plus important qu’ailleurs ; les moyens attribués aux ZEP, ensuite, qui se justifient de la même manière par un chemin plus long qu’ailleurs pour atteindre efficacement ces élèves ; le rôle de pilote, enfin que prennent les ZEP fonctionnant bien, puisque ces adaptations mises au point dans ces zones intéressent bien d’autres élèves partout en France et peuvent entraîner l’ensemble du système éducatif.

Les ZEP, dès lors, se définissent comme des territoires où l’Éducation nationale, en coordination avec ses partenaires, a établi un projet de zone inter-degrés adapté aux responsabilités particulières qu’elle a, à cet endroit, pour la réussite scolaire de tous les élèves.

Comprenons-nous bien : il s’agit de la définition des ZEP. Le fait que les parents aient une responsabilité première dans la réussite scolaire de leurs enfants est d’un autre ordre, celui de l’analyse socio-pédagogique, loin d’une définition administrative d’un dispositif. Il n’y a pas contradiction entre une définition des ZEP appuyée sur la responsabilité d’adaptation du système scolaire et l’évocation de la responsabilité des parents.

Ajoutons que la responsabilité de l’Éducation nationale dans ce chemin vers les PCS les plus pauvres a une triple motivation : l’application de sa mission de service public et un rôle d’entraînement de l’ensemble du système, nous l’avons dit, mais encore le fait qu’un échec scolaire pour un élève de ZEP est bien plus dramatique que pour un élève de milieu favorisé.

Les ZEP françaises sont difficiles à expliquer dans d’autres pays : nous en avons fait l’expérience en Angleterre, en Écosse, en Hongrie, auprès des ONG de l’Union européenne. Autant la distribution inégalitaire de prestations financières était comprise, autant cette responsabilité particulière d’un service public pour s’adapter à ceux dont il est le plus éloigné, en référence à la loi et non à un mouvement charitable, est difficile. En fait, c’est d’abord la nature de la République qu’il faudrait définir avant de parler de ZEP à l’étranger.

Pour la France, nous mettre dans la posture d’un service public qui a un chemin à parcourir plus long dans certains territoires que dans d’autres permet de gérer le dispositif ZEP sans rejeter nos responsabilités, sans accuser les familles, sans se gargariser de " milieux difficiles " (termes pervers et sans contenu scientifique ou administratif), et sans craindre les accusations de favoritisme à l’égard de certains.

En complément de cette définition des ZEP qui n’est rien d’autre que la reprise explicite de la réglementation en vigueur, évoquons une question ancienne et une autre liée à l’actualité.

Discrimination positive

Ces termes rebattus mais, semble-t-il, toujours séduisants, sont employés à nouveau pour cette relance 97. Il convient pourtant de s’en méfier, pour plusieurs raisons :
– toute discrimination est contestable. Qu’elle soit positive pourrait renverser son caractère, mais, de fait, elle semble plus créer un malaise qu’un retournement. Au lieu de " repérage pour favoriser ", l’expression incite à penser " mal nécessaire " ;
- par ailleurs, elle renvoie à l’Opportunity Economic Act de Kennedy et son prolongement d’Affirmative action. L’organisation sociale des États-Unis est si différente de celle de la France que toute comparaison ou adaptation est difficile. À ce titre, les deux seuls busing à caractère anti-ségrégation ayant existé en France, de 1966 à 1986, sont restés isolés et l’on n’imaginerait pas ici que le fait d’être " beur " donne un droit particulier d’embauche ou d’entrée à l’université. L’actualité, de plus, incite à modérer les citations puisque toute cette politique est démembrée actuellement par Clinton, suivant les traces de Johnson vingt ans plut tôt ;
– de plus, elle empêche le point de vue proposé plus haut : puisque des gens sont si bas, on va les caractériser et leur appliquer un traitement particulier. Le système n’a, lui, pour sa part, qu’à continuer à fonctionner comme avant, avec cette particularité marginale ;
– enfin, si l’État assure une discrimination positive, c’est qu’il doit donner plus à ceux qui ont le moins. Or, on le sait, c’est prouvé dans tous les pays du monde, il ne s’agit pas de donner, fût-ce plus, et surtout pas à ceux qui ont le moins. Relisons, par exemple, les débats autour de la loi du 1er décembre 1998, tout y est : pas de RMI sans contrat d’insertion.

" Discrimination positive " et " donner plus à ceux qui ont le moins " sont des expressions ambiguës qu’on ne peut utiliser sans risques.

Plus-value

On terminera cette note par un coup de chapeau : fixer aux enseignants de ZEP un objectif de plus-value par rapport aux résultats attendus est un coup de génie. Les auteurs du rapport IGEN-IGEAN laissent, avec modestie, la paternité de ce concept à la DEP, mais ils ont bien la paternité de l’application aux ZEP.

Depuis 1981, il y avait ce dilemme : viser la même réussite pour les élèves de ZEP, ceux, justement, qu’on avait repérés parce qu’ils ne réussissaient pas, était un objectif nécessaire mais n’entraînant pas la mobilisation, sauf chez les plus jeunes. On ne pouvait dire autre chose sans entrer dans une mécanique d’école à deux vitesses, ce contre quoi le dispositif est précisément fait. Mais on ne pouvait nier, non plus, la somme de difficultés qui se présentaient.

Il fallait donc parler d’effet sur la génération suivante (la loi Kennedy, citée plus haut, le permettait), ou se contenter d’amélioration de l’ambiance ou de gains d’un dixième de point par an pour les évaluations CE2-6e-2nde …

Viser une plus-value par rapport aux effets attendus est raisonnable, c’est un objectif compréhensible, comme l’est celui de maintenir, le cas échéant, une forte plus-value. Les schémas du rapport Moisan-Simon sont des outils d’une haute valeur pédagogique. Nous avons pu l’expérimenter, en octobre, dans un stage de nouveaux nommés en ZEP.

Cette relance des ZEP, au-delà d’aspects plus visibles (pilotage, contrats de réussite, représentation des familles, réseaux intermédiaires), pourra probablement être qualifiée plus tard par les historiens de l’Éducation comme celle de l’objectif de plus-value, donc d’évaluation, au même titre que le lancement de 1981 a pu être défini comme un effort d’imagination et la relance de 1990 comme un moment nécessaire d’organisation.

 

Lire l’ensemble de la brochure "Mémoires de ZEP pour l’avenir ", OZP, 1998

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